Review on doctor of juridical sciences, professor Malikov M.F.`s monograph

«Genetic bases of the regional right: on materials of the Republic of Bashkortostan.» – Ufa, «Gilem», 2012

Издательство «Гилем» выпустило оригинальную и весьма актуальную монографию по материалам Республики Башкортостан. Она представляет собой четвертый том из серии «Истоки познания». Первый том был посвящен социально-политическим проблемам. Во втором томе были проанализированы основания и виды власти. В третьем рассматривались гносеологические основы реализации права. Все издания были осуществлены за счет средств Международного гранта «Модернизация конституционного законодательства Республики Башкортостан».

В рецензируемой работе впервые рассматривается институционально-правовое согласование федеральных и региональных интересов на основе ретроспективного анализа дискреционного регионального права, регионально-проконституционного законодательства и современного конституционно-уставного регионального права в условиях трансформации федеративных отношений.

Актуальность изучения регионального права Башкортостана обусловлена необходимостью определения процесса федерализации в России в историческом аспекте сочетания общего и особенного. В связи с этим возникает необходимость выявления протогосударственных структур (ранние государственные объединения) типа «Баскирдии», «БашДжерда», «Баш-Керда», «Башкирда», «Басджарта» и закономерности развития государственности Башкирии, Башкурдистана, Башкортостана на различных этапах организации взаимодействия двух административно-территориальных единиц и двух разных уровней власти при ведущей роли федерального законодательства.

Генетические основы институционально-двуединой концепции регионального права по материалам Башкортостана включают как правовые элементы, так и взгляды, общественные, государственные, конституционные, политико-правовые мысли, договоры, институты, учреждения, регулирующие административно-территориальные отношения на уровне: улусов, барунгаров, джунгаров, туменов, тысяч; воеводств, наместничеств, генерал-губернаторств, кантонов, земств, волостей, юрт (урт), уездов, губерний, провинций, штатов, районов в условиях абсолютизации и децентрализации власти в России. Ценность темы исследования заключается в определении башкирского варианта формирования федеральных отношений на фоне всемирного процесса федерализации и признании договорных начал эталоном (образцом) дальнейшего развития мирового федерализма, а в отдельных регионах – основой формирования государственности.

Данное исследование связано также с потребностью выявления механизмов и принципов управления, обеспечивающих эффективную деятельность органов представительной власти на местном уровне; с установлением надлежащего баланса между централизацией и децентрализацией, адекватного историческим условиям страны и задачам, выполнение которых должно осуществить местное самоуправление; с созданием слаженного механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления; действенного реагирования на непредвиденные ситуации; с выявлением всех видов потенциальных ресурсов и усилением ресурсообмена на местном уровне; с совершенствованием системы самоуправления как неотъемлемого института народовластия.

Практическая значимость институционально-двуединой концепции регионального права Башкортостана заключается в разработке современной регионализации функций государства на основе согласованного суверенитета и разделения полномочий органов власти в условиях трансформации федеративных отношений.

Исходные позиции исследования предопределили выход за рамки чисто регионально-юридической тематики. Автор не ограничивается структур-

но-функциональным анализом прежних (дорево-

люционных) «проконституционных» и региональ-ных нормативных актов, а рассматривает их в неразрывной связи с историей федеративной государственности и историей институтов власти Башкортостана.

Представленная работа является восполнением пробелов в конституционном праве России и Башкортостана. Это выражается в освещении основных критериев: 1) развития структуры права (отрасли, институты, их предметы, методы, границы); 2) характера нормативно-правовой техники законотворчества; 3) изменения типов (способов) правового регулирования правового статуса регионов; 4) динамики социальной и духовной ориентированности права, его функций, взаимосвязей с государством и обществом; 5) влияния международных стандартов на национальные отношения.

Следует подчеркнуть, что прежние исследователи не обратили внимание на правовую норму как «первооснову системы права», поскольку у них не было четкого представления о структуре губернских, уездных, земских учреждений, соответственно о различных видах автономии и федерации на различных этапах децентрализации власти. Ввиду теоретической неразработанности этих институтов в рамках губерний Всероссийской Империи, договоров о союзе, положений о башкирах и других политико-правовых актов им было сложно усмотреть (находить) самостоятельные признаки регионального права автономии в условиях централизованного (федеративного) управления в России. Тем более, на определенном этапе сформировался круг вопросов, решение которых с позиции классической теории правовых норм вызывало серьезные затруднения.

К достоинству монографии следует также отнести то, что в ней выдвинуты несколько гипотез. Прежде всего, автор считает, что дискреционное право базировалось и на шариатском праве, постольку оно является основанием регионально-религиозной, политико-правовой автономии в федерации (Бурзянской или иной) и становится неотъемлемой частью управления краем на любом этапе развития федеративных (протофедеративных) отношений России и Башкортостана. В работе обосновываются гипотезы о начальном этапе формирования регионального права Башкирии со дня заключения договора с монголами о дружбе и союзе, формирования государственности Башкортостана после проникновения к башкирам арабской письменности. Автор также считает, что региональное право Башкортостана формировалось и развивалось на основе башкирских восстаний. Таким образом, концепция «прорегионального конституционного законодательства» в рамках «Положения о башкирах» означала для башкирского и мишарского населения полное подчинение военно-административному контролю феодально-крепостнического режима. Все эти мероприятия способствовали дальнейшему усилению контроля над населением.

В работе идеи «проконституционного законодательства» и «протофедерации» обосновываются этапами российского государственного суверенитета в дореволюционной России на основе: договоров о присоединении башкирских земель к Золотой Орде и к Русскому государству (вторая половина XVI в.); наступления российского правительства на права башкир и их сопротивление (XVII –

сер. XIХ вв.); «Положения о башкирах», предусматривающих относительную самостоятельность башкирского народа (сер. XIХ – нач. XХ вв.).

Характерно то, что первый этап относится к периоду объединения славянских племен вплоть до образования единого суверенного государства, способного утвердить и отстоять свою политическую и экономическую независимость. Второй этап связан с возникновением из хаотически организованных территорий Российского централизованного государства и становлением российской имперской суверенной государственной системы. Третий этап берет начало со времени, когда в России установилась абсолютная монархия. Это была третья по счету форма государства в России, утвердившаяся после раннефеодальной и сословно-представительной монархий. Абсолютизм означал сосредоточение в одних руках полноты государственной власти.

Данный вывод вытекает из того, что вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала. По признанию ученых, идея федерализма как политика возникла в России опосредующим звеном между тенденцией национального сепаратизма и российского унитаризма.

Таким образом, основными элементами «проконституционного» законодательства признаны: государственно-правовые акты (договоры центральной власти с составляющими ее территориями, указы и законодательные акты центральной власти об изменении статусности входящих в состав государства территорий, декларации и проекты государственного строительства и т.п.); взгляды (учения) политических и общественных деятелей о политико-правовом устройстве государства; предложения (наказы) от населения при обсуждении государственных актов до их принятия. Отсюда задачи раскрытия сущности, функции, механизма действия прежних договоров, дореволюционных нормативных актов, декретов советской власти связаны с конкретно историческим содержанием целостной системы регионально-местного и территориального управления на фоне мировой истории.

В силу того, что вопрос о становлении и развитии конституционно-уставного регионального права является дискуссионным, автор стремился найти единое определение основ регионального права вообще, и конституционно-уставного регионального права в рамках национально-федеративного государства в частности. Поэтому в основу становления регионального права Башкортостана им положены Соглашение центральной Советской власти с башкирским правительством «О советской автономии Башкортостана» (20 марта 1919 г.), Постановление ВЦИК и ВСНК РСФСР «О государственном устройстве БАССР» (19 мая 1920 г.), Декрет ВЦИК «О расширении границ Автономной Башкирской социалистической советской республики» (14 июня 1922 г.), Конституции РСФСР (1918 г.), проект Конституции Башкортостана (1925 г.), Конституции Республики Башкортостан в редакциях 1937, 1978, 1993 годов, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

При определении характера «Соглашения» автор исходит из того, что в нем были реализованы: идея национальной автономии, форма самоопределения башкирского народа в самостоятельность, роль коммунистической партии Башкирии в создании советской автономии, концепция этнонационализма на основе политики коренизации, прежнее вотчинное право башкир, решение Башкирского Шуро (Совета) о провозглашении автономии по Фарману № 1, объявление территориальной автономии Башкортостана по Фарману № 2 в пределах Оренбургской, Пермской, Уфимской и Самарской губерний, решение «Малого Курултая» «О территориально-национальной автономии Башкурдистана», решение III Всебашкирского Курултая «Об особой автономии» (20 декабря 1917 г.), постановление Пленума ЦК РКП(б) «По башкирскому вопросу» (8 апреля 1920 г.), проект Положения «Об автономном управлении Малой Башкирией» (18 ноября 1918 г.), Декларация прав народов России (2 ноября 1917 г.), идея «урезанной автономии», результаты национально-освободительных движений башкирского народа, решение I Всероссийского съезда башкир «О национально-культурной автономии» (27 июля 1917 г.), принцип административной и политической децентрализации в национально-культурной автономии, решение того же съезда «О территориальной автономии «Волго-Уральского штата», проект образования автономного территориального штата «Идель-Урал», проекты Кокандской автономии (Туркестан), Алаш-Орда (Казахстан), автономии Башкурдистана, Союза горских народов и казаков (Северный Кавказ). Об особом значении «Соглашения» свидетельствует признание его отдельными авторами «первой Конституцией автономного Башкортостана». Следовательно, есть основания разделять доводы автора относительно признания регионального права – способом децентрализации и согласования интересов органов федеральной и региональной властей.

В этой связи следует вспомнить, что важнейшими особенностями образования автономии России явились внедрение самоуправления (сначала сословное, а затем земское), автономии Польши и Финляндии (собственные конституции и т.д.), региональные традиционные органы управления (Средняя Азия, Сибирь и др.), территориальное несовпадение действия органов административного управления со сферой деятельности финансовых, судебных и иных структур. Значение подобных форм децентрализованного управления трудно переоценить, тем более, по признанию автора, региональное право Башкортостана создано по инициативе местного населения, а развитие получило при поддержке федеральных органов России.

Автор справедливо отмечает, что одна из характерных особенностей регионального права Башкортостана в рамках национально-государственного строительства РСФСР состояла в том, что оно сочетало в себе форму автономии и форму автономной национальной республики. Это свойство вытекало из Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, провозгласившей, что РСФСР учреждается «как федерация советских республик».

Автор уместно вспоминает исторический факт, что данный проект Конституции республики 1925 г. не был принят из-за того, что региональное право Башкортостана исходило из признания Башкирии в составе СССР. Поэтому в решении ВЦИК предусматривалось положение о том, что «Российская Федерация построена не на основе свободного договорного объединения отдельных республик, а на принципе выделения из состава Российской республики отдельных национальностей в автономные республики с утверждением верховных органов РСФСР».

Мы разделяем утверждение автора о том, что задачи регионального права заключаются в выявлении пробелов механизма разрешения конфликтов; формировании систем законодательства субъекта регионального права; определении предмета, цели, функции, пределов регионального законодательства в правовой системе России.

Исходя их этих положений автор считает, что федеральное и региональное законодательство направлены на: удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов, подготовленных на основе научного анализа и прогнозов; законодательное обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного развития России; совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития системы и отраслей права и основных правовых институтов; децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления; укрепление системных связей между законами

и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями); обеспечение устойчивой правопреемственности в стране, когда действие основных правовых актов и норм не прерывается из-за политических и иных изменений, а служит фундаментом устойчивого государственного и социально-экономического развития институционально-двуединой концепции регионального права. Она позволяет вывести так называемую идеальную модель федерализма современного государства – нецентрализованный (по принципу самоуправления), симметричный (равноправие одинаковых по своей государственно-правовой природе субъектов Федерации), кооперативный федерализм (основанный на сотрудничестве и взаимной ответственности сторон федеративных отношений), построенный на принципе согласованного суверенитета в Российской Федерации.

По мнению автора, в генезисе регионального права отражена главная цель – объединение ряда государств в единое федеративное государство, а не установление подчиненности друг другу. Не теряя своего суверенитета, субъекты Федерации образу-ют общее для всех суверенное государство, наделив его соответствующей компетенцией в осуществлении внутренней и внешней политики. Каждый субъект Федерации сохраняет политико-правовое качество суверенной государственности, но его суверенитет в определенной мере ограничивается

в рамках переданной федеральным органам компетенции, равно как ограничен суверенитет Федерации компетенцией ее субъектов. Поэтому вырабатываются и закрепляются новые принципы Федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в целом, и одновременно – необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможность решения на местах широкого комплекса вопросов развития территорий

с учетом их национальных, экономических интересов и особенностей.

Следует подчеркнуть, что проблемы государственности Башкортостана в той или иной мере применительно к современной Республике Башкортостан рассматривались в специальных выпусках хронологического издания законов и сборниках документов, в рамках башкирской государственности и на основе национального возрождения и конституционного строительства; отражались в решениях национальных и межнациональных проблем, в общественно-политических чтениях, научно-практических конференциях и днях республики в ознаменовании добровольного присоединения Башкортостана к России.

Данная монография может быть использована для дальнейших научных исследований по таким научным направлениям, как юриспруденция, отечественная история, политология, а также может быть рекомендована учащимся средних специальных учебных заведений и студентам высших учебных заведений республики, аспирантам и соискателям, юристам, занимающимся проблемами развития государственного строительства.

В целом автором научно аргументировано положение о том, что договорные отношения между Россией и Башкортостаном способствуют не только прогрессивному развитию отдельного субъекта государственно-правовых систем, но и всей Российской Федерации.

Доктор юридических наук,

профессор З.И. Еникеев

Доктор исторических наук,

профессор С.Ф. Касимов

Доктор юридических наук,

профессор В.К. Самигуллин

М.Ф. Маликов.