Гречкина О.В.

Тенденции формирования административной судебной юрисдикции в России на современном этапе

цель: Исследование современного состояния правового регулирования административной су­дебной юрисдикции и перспектив законодательного закрепления модели административного судо­производства в России.

методология: Использовались сравнительно-правовой и формально-юридический методы.

результаты: Статья посвящена анализу содержания административной судебной юрисдикции, которая является составной частью правосудия и в настоящее время осуществляется в порядке адми­нистративного судопроизводства по правилам нескольких нормативных актов различной отраслевой принадлежности. Однако предложенная законодателем модель административного судопроизвод­ства в проекте Кодекса административного судопроизводства, по мнению автора, неоправданно ис­ключает рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях. Выражено также мнение о том, что современная модель законодательства об административной ответственности неоправдан­но включает и материальные, и процессуальные нормы. Отмечено, что редчайшей особенностью в настоящее время является то, что суды общей юрисдикции и мировые судьи, как и несудебные административные органы, руководствуются при рассмотрении дел об административных правонару­шениях одними и теми же нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонару­шениях. Обоснована необходимость принятия в ближайшей перспективе материального и процессу­ального кодексов. При этом материальный кодекс может содержать общие положения и особенную часть (виды правонарушений). Процессуальный кодекс может регламентировать само производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое административными органами.

Новизна/оригинальность/ценность: В статье осуществлен комплексный анализ современного правового регулирования административной судебной юрисдикции, на основании которого выявле­ны основные проблемы в указанной области и предложены пути оптимизации законодательства об административной ответственности и административного судопроизводства.

ключевые слова: административная судебная юрисдикция, административное судопроизвод­ство, административные правонарушения.

Grechkina O.V.

tendencies of formation of administrative judicial jurisdiction in russia at the modern stage

Purpose: Research of a current state of legal regulation of administrative judicial jurisdiction and pros­pects of legislative fixing of model of administrative legal proceedings in Russia.

Methodology: Comparative and legal and formally legal methods were used.

Results: Article is devoted to the analysis of the content of the administrative judicial jurisdiction. It is noted that it is a component of justice and now is carried out as administrative legal proceedings by rules of several regulations of various branch accessory. However the model of administrative legal proceedings offered by the legislator in the draft of the Code of administrative legal proceedings, according to the author, unfairly excludes consideration by judges of affairs on administrative offenses. The opinion that the modern model of the legislation on administrative responsibility unfairly includes both material, and a legal procedure is expressed also. It is noted that the most rare feature now is that courts of law and world judges as well as non-judicial administrative bodies, are guided by hearing of cases about administrative offenses by the same standards of the Code of the Russian Federation about administrative offenses. Need of acceptance in the short term material and procedural codes is proved. Thus the material code may contain general provisions and special part (types of offenses). The procedural code can regulate affairs production about the adminis­trative offenses, carried out by administrative bodies.

Novelty/originality/value: insists in the complex analysis of modern legal regulation of administrative judicial jurisdiction on the basis of which the main problems in the specified area are revealed and ways of optimization of the legislation on administrative responsibility and administrative legal proceedings are of­fered.

Keywords: administrative judicial jurisdiction, administrative legal proceedings, administrative offenses.

В юридической литературе высказаны раз­личные суждения о видах административной юрисдикции. К примеру, существует мнение о том, что административную юрисдикцию сле­дует рассматривать как вид административно­процессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно­правовых споров и применения административ­но-принудительных мер [13]. Однако в данном случае ссылки на единую процедуру рассмотре­ния дел провоцируют подмену понятий. Пред­ставляется, что такая точка зрения обусловлена исключительно изменениями современного за­конодательства об административных правона­рушениях, которые внесли свои коррективы при определении данной категории.

Действительно, редчайшей особенностью в настоящее время является то, что суды общей юрисдикции и мировые судьи, так же как и не­судебные административные органы, руковод­ствуются при рассмотрении дел об администра­тивных правонарушениях одними и теми же нормами Кодекса Российской Федерации об ад­министративных правонарушениях.

Включение в действующее законодательство об административных правонарушениях норм, идентично регламентирующих процессуальную деятельность как несудебных административных органов, так и судебных, является новеллой со­временного административного законодательства. Мы не встретим такой интерпретации в традици­онных отраслях права, например, в Уголовно-про­цессуальном кодексе, в котором отдельно регла­ментировано досудебное и судебное производство.

На наш взгляд, следует разграничивать кате­гории «административная юрисдикция» и «ад­министративная судебная юрисдикция» и при этом в качестве критерия следует использовать не единство процедуры рассмотрения, а характе­ристику органа, рассматривающего дело. Суды, применяя нормы административно-процессу­ального права, осуществляют административную судебную юрисдикцию, а, соответственно, адми­нистративные органы - административную несу­дебную юрисдикцию [4].

Административная судебная юрисдикция осуществляется в порядке административного судопроизводства, она является составной частью правосудия, а не административной или «квази- административной» деятельности [2, 7, 14, 15]. В силу конституционного принципа разделения властей и самостоятельности судебной власти и, основываясь на положении ст. 18 Конституции

Российской Федерации о том, что права и свобо­ды человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности законодательной и ис­полнительной власти и обеспечиваются право­судием, судья при рассмотрении администра­тивных дел должен ориентироваться на судебные механизмы административного разбирательства. Рассмотрение дел судьями должно содержать иные (по сравнению с административными ор­ганами) требования к роли и полномочиям суда, порядку представления и исследования доказа­тельств, состязательности процесса, пределам су­дебного разбирательства и др.

В настоящее время административное судо­производство осуществляется по правилам не­скольких нормативных актов: Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж­дан» [5], ГПК РФ и АПК РФ. В целом регулиро­вание этого вопроса носит несистемный, от­рывочный характер, поскольку установлен не административный, а гражданско-процессуаль­ный порядок защиты нарушенных прав и свобод.

Следует заметить, что процессуальные кодек­сы включают в себя главы под названием, напри­мер, «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из админи­стративных и иных публичных правоотношений» (АПК РФ), «Производство по делам, возникаю­щим из публичных правоотношений» (ГПК РФ). Такая позиция законодателя, когда в одном зако­не смешиваются два вида судопроизводства (ар­битражное и административное, гражданское и административное), по меньшей мере, вызывает возражения. Пожалуй, прав А.А. Демин, отмечая, что «ситуация, когда Гражданский кодекс Россий­ской Федерации, претендующий на высокую де­мократичность, включил в себя вопросы, типич­но решаемые властным путем, показывает, что законодатели не признают в необходимой мере сущностную разницу между отраслями права, не могут применить на практике метод правового регулирования для надлежащего распределения правовой материи по отраслям законодатель­ства» [3].

Для того чтобы административное судопро­изводство развивалось в России более широко, необходимо скорейшее принятие Кодекса адми­нистративного судопроизводства. Проект такого Кодекса 21 мая 2013 года внесен в Государственную Думу [8]. Как ряд норм Кодекса Российской Феде­рации об административных правонарушениях и других федеральных законов нормы Кодекса административного судопроизводства войдут в систему норм нового и очень демократичного института административного процесса - инсти­тута административного судопроизводства. Мож­но предположить, что развитие этого института со временем повлечет появление новой отрасли процессуального права: административно-судеб­ного права. И это будет шагом к тому, чтобы все четыре названных Конституцией Российской Фе­дерации вида судопроизводства регулировались специальными процессуальными отраслями рос­сийского права.

Согласимся с М.В. Чепурных, утверждавшим, что законодательное закрепление содержания административного судопроизводства возмож­но только при объединении его процессуальных норм, содержащихся в многочисленных норма­тивных правовых актах, в единый системообразу­ющий закон [16].

Однако предложенная законодателем модель административного судопроизводства, на наш взгляд, неоправданно исключает категории дел об административных правонарушениях. Появ­ление в начале XXI века Кодекса Российской Фе­дерации об административных правонарушени­ях было встречено в правовой среде восторженно. По справедливому замечанию Ю.Н. Старилова, Кодекс достаточно конкретно определяет содер­жание производства об административных пра­вонарушениях [10]. Как писал В.Д. Сорокин, «но­вый кодекс впервые на подготовленной научной основе систематизировал материальные и про­цессуальные нормы, регулирующие администра­тивную ответственность» [9].

Профессор Ю.Н. Старилов, размышляя о дуализме данного производства, очень четко определяет его природу как «двойственную про­цессуально-правовую» и отмечает, что, с одной стороны, это административная юрисдикция, то есть деятельность конкретных должностных лиц по рассмотрению дел об административных пра­вонарушениях, а с другой - деятельность по осу­ществлению судебной власти [11]. В дальнейших рассуждениях, исходя из своего личного понима­ния структуры административного процесса и не признавая такую деятельность административ­ным судопроизводством, ученый предлагает вне­сти в ст. 118 Конституции Российской Федерации полномочия судебной власти по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях. Оппоненты такого мнения на основе анализа научной литературы и действу­ющего процессуального законодательства (норм ГПК, АПК и КоАП РФ) делают вывод о разновид­ностях административных дел, то есть относят дела об административных правонарушениях к административным делам, рассматриваемым судами в рамках административного судопроиз­водства. Так, защищая свою позицию, Д.Н. Бах­рах указывает, что в данном случае рассмотрение судьями дел об административных правонару­шениях сохраняет важнейшие свойства админи­стративного судопроизводства. Это деятельность судей, подчиняющихся только закону (в отличие от государственного служащего, который подчи­няется не только закону, но и подзаконным актам, а также - своему начальнику), имеющих высо­кую квалификацию, обладающих специальным правовым статусом. Это деятельность судей, осу­ществляемая по особым правилам производства, основанная на принципах, присущих админи­стративному судопроизводству [1].

В будущем, как видится, есть необходимость создать материальный и процессуальные кодек­сы (например, материальный - Административ­но-деликтный кодекс, процессуальный - Кодекс об административной ответственности). Матери­альный кодекс может содержать общие положе­ния и особенную часть (виды правонарушений). Процессуальный кодекс может регламентировать само производство по делам об административ­ных правонарушениях, осуществляемое адми­нистративными органами. При этом порядок разрешения дел должен быть более детально установлен. Неоднократно в научной литературе этот вопрос уже поднимался [6, 12].

Можно говорить, что разделение Кодекса по­влечет увеличение количества законов, но, как представляется, это не вызовет проблем право­применения. Напротив, полноценный закон бу­дет учитывать все многообразие и особенности разрешаемых судами административных дел, возникающих из административных правоотно­шений.

Пристатейный библиографический список

1. Бахрах Д.Н. Административное судопроизвод­ство в России в начале XXI века // Полицейское право. - 2007. - № 1(19). - С 14.
2. Видашев И.И. К вопросу о создании администра­тивных судов в Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. - 2013. - № 4 (59). - С. 114-119.
3. Демин А.А. Проблемы методов правового регу­лирования // Административное право и администра­тивный процесс: актуальные проблемы: Сборник ста­тей. - М.: Юристъ, 2004. - С. 104-127.
4. Женетль С.З. Административный процесс и ад­министративные процедуры в условиях администра­тивной реформы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2009. - С. 9.
5. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 19. - Ст. 685.
6. Масленников М.Я. Российский административ­но-процессуальный кодекс - реальный и самодоста­точный // Административное право и процесс. - 2012. - № 2. - С. 22-29.
7. Омаев А.Х. Предназначение, цели и задачи апел­ляции в арбитражном процессе // Экономика и пра­во. - XXI век. - 2013. - № 3. - С. 117-124.
8. Проект Федерального закона «Кодекс админи­стративного судопроизводства Российской Федера­ции» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/pril/article/78/40/32/proekt-pervoe_ chtenie.pdf.
9. Сорокин В.Д. Административный процесс и ад­министративно-процессуальное право. - СПб.: Изда­тельство Юридического института, 2002. - С. 176.
10. Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе административно-деликтных правовых коор­динат // Актуальные вопросы административно-де­ликтного права: Материалы Международной научно­практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, д.ю.н., профессора А.П. Шергина. - М.: ВНИИ МВД России, 2005. - С. 169.
11. Старилов Ю.Н. Производство по делам об адми­нистративных правонарушениях и административный процесс // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных право­нарушениях: Материалы всероссийской научно-прак­тической конференции (1 июня 2004 г.) / Под общ. ред. Ю.П. Соловья. - Омск: Омский юридический инсти­тут, 2004. - С. 13.
12. Татарян В.Г. Законодательство государств - участников СНГ об административной ответственно­сти: сравнительно-правовое исследование: Моногра­фия: В 2 т. - Астана: Академия финансовой полиции Республики Казахстан, 2005. - Т. 1. - С. 72-82.
13. Тимошенко И.В. Административная ответствен­ность: Учеб. пособ. - М.: Ростов н/Д: МарТ, 2004. - С. 140.
14. Ульмер Н.Н. Особенности кассационного произ­водства в административном судебном процессе Укра­ины // Новый юридический журнал. - 2013. - № 4. - С. 99-103.
15. Хазанов С.Д. Административно-деликтное судо­производство в свете новых процессуальных кодексов // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы международной научно-практи­ческой конференции, посвященной 70-летию Заслу­женного деятеля науки Российской Федерации, д.ю.н., профессора А.П. Шергина. - М.: ВНИИ МВД России, 2005. - С. 177.
16. Чепурных М.В. К вопросу о понятии и структуре административного судопроизводства // Администра­тивное и муниципальное право. - 2009. - № 5. - С. 52.

References (transliterated)

1. Bahrah D.N. Administrativnoe sudoproizvodstvo v Rossii v nachale XXI veka // Policejskoe pravo. - 2007. - № 1(19). - S 14.
2. Vidashev I.I. K voprosu o sozdanii administrativ- nyh sudov v Rossijskoj Federacii // Evrazijskij juridicheskij zhurnal. - 2013. - № 4 (59). - S. 114-119.
3. Demin A.A. Problemy metodov pravovogo regu- lirovanija // Administrativnoe pravo i administrativnyj process: aktual'nye problemy: Sbornik statej. - M.: Jurist#, 2004. - S. 104-127.
4. Zhenetl' S.Z. Administrativnyj process i adminis- trativnye procedury v uslovijah administrativnoj reformy: Avtoref. dis. ... d-ra jurid. nauk. - M., 2009. - S. 9.
5. Zakon Rossijskoj Federacii ot 27 aprelja 1993 g. № 4866-1 «Ob obzhalovanii v sud dejstvij i reshenij, na- rushajushhih prava i svobody grazhdan» // Vedomosti SND i VS RF. - 1993. - № 19. - St. 685.
6. Maslennikov M.Ja. Rossijskij administrativno- processual'nyj kodeks - real'nyj i samodostatochnyj // Ad­ministrativnoe pravo i process. - 2012. - № 2. - S. 22-29.
7. Omaev A.H. Prednaznachenie, celi i zadachi apel- ljacii v arbitrazhnom processe // Jekonomika i pravo. - XXI vek. - 2013. - № 3. - S. 117-124.
8. Proekt Federal'nogo zakona «Kodeks administra- tivnogo sudoproizvodstva Rossijskoj Federacii» [Jele- ktronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: URL: http://www. rg.ru/pril/article/78/40/32/proekt-pervoe_chtenie.pdf.
9. Sorokin V.D. Administrativnyj process i admin- istrativno-processual'noe pravo. - SPb.: Izdatel'stvo Ju- ridicheskogo instituta, 2002. - S. 176.
10. Starilov Ju.N. Administrativnyj process v sis- teme administrativno-deliktnyh pravovyh koordinat // Aktual'nye voprosy administrativno-deliktnogo prava: Materialy Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj kon- ferencii, posvjashhennoj 70-letiju Zasluzhennogo dejatelja nauki Rossijskoj Federacii, d.ju.n., professora A.P. Shergi- na. - M.: VNII MVD Rossii, 2005. - S. 169.
11. Starilov Ju.N. Proizvodstvo po delam ob adminis- trativnyh pravonarushenijah i administrativnyj process // Aktual'nye problemy primenenija Kodeksa Rossijskoj Fed- eracii ob administrativnyh pravonarushenijah: Materialy vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii (1 ijunja 2004 g.) / Pod obshh. red. Ju.P. Solov'ja. - Omsk: Omskij juridicheskij institut, 2004. - S. 13.
12. Tatarjan V.G. Zakonodatel'stvo gosudarstv - uchastnikov SNG ob administrativnoj otvetstvennosti: sravnitel'no-pravovoe issledovanie: Monografija: V 2 t. - Astana: Akademija finansovoj policii Respubliki Kazah- stan, 2005. - T. 1. - S. 72-82.
13. Timoshenko I.V. Administrativnaja otvetstvennost': Ucheb. posob. - M.: Rostov n/D: MarT, 2004. - S. 140.
14. Ul'mer N.N. Osobennosti kassacionnogo proizvod- stva v administrativnom sudebnom processe Ukrainy // Novyj juridicheskij zhurnal. - 2013. - № 4. S. - 99-103.
15. Hazanov S.D. Administrativno-deliktnoe sudo­proizvodstvo v svete novyh processual'nyh kodeksov // Aktual'nye voprosy administrativno-deliktnogo prava: Materialy mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj kon- ferencii, posvjashhennoj 70-letiju Zasluzhennogo dejatelja nauki Rossijskoj Federacii, d.ju.n., professora A.P. Shergi- na. - M.: VNII MVD Rossii, 2005. - S. 177.
16. Chepurnyh M.V. K voprosu o ponjatii i strukture administrativnogo sudoproizvodstva // Administrativnoe i municipal'noe pravo. - 2009. - № 5. - S. 52.