№ 1 (20) 2016г.
Политика и экономика евразии
Рыженков А.Я.
Принципы правового регулирования естественных монополий в рамках Евразийского экономического союза

Подписание в Астане 29 мая 2014 года Дого­вора России, Казахстана и Беларуси о Евразий­ском экономическом союзе, ратифицированного затем Федеральным законом от 03.10.2014 № 279- ФЗ, бесспорно, явилось заметным шагом не толь­ко во внешней политике России и в обеспечении региональной экономической интеграции [1], но и в развитии российской правовой системы; в частности, это относится к такому крайне несо­вершенному правовому институту, как законода­тельство о естественных монополиях.

Это выражается, прежде всего, в том, что уч­редительные документы Евразийского экономи­ческого союза содержат такой отсутствующий в Федеральном законе от 17 августа 1995 г. «О есте­ственных монополиях» элемент, как принципы регулирования естественных монополий.

Заметим, что Договор, будучи международ­но-правовым актом, в силу ст. 18 Конституции Российской Федерации по своей юридической силе имеет приоритет по отношению к россий­скому законодательству о естественных монопо­лиях [2].

В основном тексте Договора о Евразийском экономическом союзе имеется специальный раз­дел XIX «Естественные монополии», однако он включает в себя лишь одну статью, положения ко­торой носят отсылочный характер; основной объ­ем конкретных норм, касающихся деятельности естественных монополий, помещен в приложение № 20 к Договору - Протокол о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъек­тов естественных монополий (далее - Протокол). Однако прежде обратим внимание на некоторые расхождения в понятийном аппарате. В ст. 2 Про­токола понятие «естественная монополия» опре­деляется как «состояние рынка услуг», при этом уточняется, что «оказание услуг» включает в себя также производство (реализацию) товаров. В ст. 3 Федерального закона «О естественных монополи­ях» аналогичное определение строится на основе родового понятия «состояние товарного рынка», причем понятие «товар» понимается так же, как и в антимонопольном законодательстве, а имен­но «товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу)...» (п. 1 ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»). Таким об­разом, в рамках Договора о Евразийском эконо­мическом союзе понятие услуги используется как более широкое по сравнению с «товаром», а в на­циональном законодательстве - наоборот.

В соответствии с официальным определени­ем естественной монополии, сформулирован­ным в ст. 3 Федерального закона «О естественных монополиях», ее основным отличительным при­знаком является то, что удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конку­ренции в силу технологических особенностей производства. В Протоколе этот критерий имеет другую редакцию: ««естественная монополия» - состояние рынка услуг, при котором создание конкурентных условий для удовлетворения спро­са на определенный вид услуг невозможно или экономически нецелесообразно в силу техноло­гических особенностей производства и предостав­ления данного вида услуг» (ст. 2).

Таким образом, если в рамках национального законодательства критерием выделения естест­венных монополий является только эффектив­ность удовлетворения спроса, то по Договору о Евразийском экономическом союзе возможна идентификация того или иного рынка в качестве естественной монополии не только по этому при­знаку, но и по другим экономическим показате­лям. В ст. 3 Протокола перечислены двенадцать принципов, которыми должны руководствовать­ся государства-члены при регулировании и (или) контроле за деятельностью субъектов естествен­ных монополий в сферах естественных монопо­лий. В дальнейшем последовательно рассмотрим содержание этих принципов.

1. Соблюдение баланса интересов потребите­лей и субъектов естественных монополий.

К интересам потребителей в данном случае отнесены доступность оказываемых услуг и над­лежащий уровень их качества, к интересам субъ­ектов естественных монополий - их эффективное функционирование и развитие: «Достижение всех поставленных перед ЕАЭС целей - повышение жизненного уровня населения, формирование единого рынка и повышение конкурентоспособ­ности экономики - потребует выработки пра­вильного баланса между реализацией социальной функции защиты потребителей и проведением прагматичной экономической политики» [3].

Использование при описании охраняемых за­коном интересов таких оценочных понятий, как «надлежащий уровень» и «эффективное функци­онирование», лишенных правовой определенно­сти, явно расширяет возможности для усмотре­ния правоприменителя.

1. Повышение эффективности регулирова­ния, направленного на сокращение в последую­щем сфер естественных монополий за счет соз­дания условий для развития конкуренции в этих сферах.

Из формулировки этого принципа видно, что само существование естественных монополий рассматривается как своего рода вынужденное яв­ление, которое подлежит преодолению. Данный принцип перекликается с положением ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О естественных монопо­лиях», в соответствии с которой не допускается сдерживание экономически оправданного пере­хода естественных монополий в состояние кон­курентного рынка. Однако в этом случае эволю­ция естественной монополии рассматривается как естественный процесс, который нельзя сти­мулировать при помощи государственного регу­лирования, хотя последнее и может ему воспре­пятствовать. Характерно, что авторы Протокола исходят из иного представления: что правовые средства могут способствовать преобразованию естественных монополий в конкурентные рынки, т. е., исходя из ранее приведенного определения естественной монополии, либо создать возмож­ность конкуренции там, где она сейчас невозмож­на, либо придать ей экономическую целесообраз­ность в тех случаях, когда она отсутствует.

Однако тем самым между первыми двумя принципами создается смысловой конфликт. Эф­фективное функционирование субъектов естест­венных монополий, предусмотренное предыду­щим принципом, означает их усиление, включая укрепление положения на рынке; эффективное регулирование в соответствии со вторым прин­ципом предполагает внедрение конкуренции в сферах естественных монополий, а значит осла­бление субъектов естественных монополий.

1. Применение гибкого тарифного (ценово­го) регулирования субъектов естественных моно­полий.

В тексте Протокола дополнительно уточня­ется, что при установлении тарифов могут учи­тываться такие факторы, как отраслевые особен­ности естественных монополий; масштабы их деятельности; рыночная конъюнктура; средне­срочные (долгосрочные) макроэкономические и отраслевые прогнозы, а также меры тарифного (ценового) регулирования этих субъектов. Кроме того, допускается применение дифференциро­ванных тарифов, но при условии, что они не бу­дут различаться по принципу принадлежности потребителя (групп потребителей) к любому из государств - членов Договора о Евразийском эко­номическом союзе. В российском законодатель­стве о естественных монополиях возможность введения дифференцированных тарифов прямо не упоминается. При этом п. 6 ч. 1 ст. 10 Феде­рального закона «О защите конкуренции» запре­щает экономически, технологически и иным об­разом необоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, если иное не установлено федеральным законом. Однако в данном случае приоритет определенно остается за положениями Протокола.

1. Введение регулирования в случаях, когда на основании анализа соответствующего внутренне­го рынка установлено, что этот рынок находится в состоянии естественной монополии.

Этот принцип сформулирован недостаточно ясно и допускает два различных варианта интер­претации:

а)   государство обязано осуществлять регули­рование естественной монополии во всех случаях, когда ее наличие вытекает из анализа рынка;

б)   государство не имеет права вводить регули­рование естественной монополии при отсутствии соответствующих результатов анализа.

Соответственно, при первом варианте нару­шением данного принципа было бы отсутствие соответствующего регулирования в том случае, когда объективно сложилась естественная моно­полия, а при втором варианте - наличие регули­рования естественной монополии без проведения анализа внутреннего рынка или при отрицатель­ных результатах такого анализа. Так или иначе, важный нормативный смысл данного принципа состоит в том, что естественная монополия - это явление, формирующееся объективно, а не созда­ваемое волевым решением государства, и что не­обходимым условием для введения соответству­ющего регулирования выступает обнаружение реально существующей естественной монополии посредством специального анализа внутреннего рынка, который, в соответствии с ранее приведен­ным определением, должен показать либо невоз­можность конкуренции на данном рынке, либо ее экономическую нецелесообразность.

1. Снижение барьеров доступа на внутренние рынки, в том числе путем обеспечения доступа к услугам субъектов естественных монополий.

Формулировка этого принципа также не от­личается высокой степенью определенности и оставляет, по меньшей мере, два вопроса: во-пер­вых, о чьем доступе на рынки идет речь; во-вторых, какие именно внутренние рынки имеются в виду?

Если принцип касается доступа хозяйству­ющих субъектов на рынки, находящиеся в со­стоянии естественной монополии, то возникает противоречие, поскольку множественность субъ­ектов на таких рынках означала бы возникновение конкуренции. Можно предложить следующую интерпретацию: нормативный смысл данного принципа состоит, во-первых, в требовании сво­бодного доступа потребителей на рынки, нахо­дящиеся в состоянии естественных монополий; во-вторых, в запрете субъектам естественных мо­нополий каким-либо образом препятствовать до­ступу хозяйствующих субъектов на конкурентные рынки.

1. Применение процедур регулирования де­ятельности субъектов естественных монополий, обеспечивающих независимость принимаемых решений, преемственность, открытость, объек­тивность и прозрачность.

По существу, в данном пункте Протокола со­единен целый набор процедурных принципов регулирования. При этом, как представляется, принципы открытости и прозрачности по свое­му содержанию тождественны и означают требо­вание гласного, публичного доведения как самих решений по вопросам регулирования естествен­ных монополий, так и процесса их принятия до сведения не только заинтересованных лиц, но и всей общественности. Принцип объективности означает, что меры регулирования естествен­ных монополий должны опираться не на про­извольное мнение компетентных органов, а на определенные, устанавливаемые в каждом случае критерии. Например, из ч. 1 ст. 12 Закона «О есте­ственных монополиях» вытекает, что при исполь­зовании тех или иных методов регулирования должны приниматься во внимание: обоснован­ность затрат; издержки производства (реализа­ции) товаров, в том числе заработная плата, сто­имость сырья и материалов, накладные расходы; налоги и другие платежи; стоимость основных производственных средств, потребности в инве­стициях, необходимых для их воспроизводства, и амортизационные отчисления; прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров по различным ценам (тарифам); удаленность раз­личных групп потребителей от места производ­ства товаров; соответствие качества производи­мых (реализуемых) товаров спросу потребителей; государственные дотации и другие меры государ­ственной поддержки и т. п. Из сочетания принци­пов открытости, прозрачности и объективности можно сделать вывод, что публикации подлежат не только сами меры регулирования естественных монополий, но и их обоснование.

Принцип преемственности, насколько можно судить, подразумевает последовательность и со­гласованность принимаемых решений, их вписы­вание в единую правовую политику.

Наибольшие трудности возникают с прин­ципом независимости. Если речь идет о том, что органы, осуществляющие регулирование в сфере естественных монополий, не должны в своей де­ятельности зависеть от каких-либо иных государ­ственных органов, то большинство из этих орга­нов относятся к исполнительной ветви власти и, в соответствии с ее иерархическим строением, подчиняются вышестоящим органам, а значит, в полной мере независимостью обладать не могут.

1. Обязательность заключения субъектами естественных монополий договоров с потреби­телями на оказание услуг, в отношении которых применяется регулирование.

Единственным условием этой обязанности яв­ляется наличие технической возможности, опре­деленной в соответствии с законодательством го­сударств-членов. Аналогом этого принципа яв­ляется норма, закрепленная в ч. 1 ст. 8 Закона «О естественных монополиях»: «Субъекты есте­ственных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителя­ми на производство (реализацию) товаров, в от­ношении которых применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом, при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие то­вары».

Согласно рассматриваемому Протоколу, ис­ключения из этого правила могут быть предусмо­трены положениями разделов XX и XXI Догово­ра о Евразийском экономическом союзе. Данные разделы посвящены соответственно энергетике и транспорту. Так, в соответствии со ст. 82 Договора беспрепятственный доступ к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнер­гетики обеспечивается лишь при условии при­оритетного использования указанных услуг для обеспечения внутренних потребностей в электри­ческой энергии (мощности) государств-членов.

1. Обеспечение соблюдения субъектами есте­ственных монополий правил доступа к услугам субъектов естественных монополий.

Данный принцип выглядит как нормативное излишество, поскольку сам по себе факт нали­чия правил доступа, утвержденных в установлен­ном порядке и обладающих юридической силой, указывает на необходимость их соблюдения и не нуждается в специальном закреплении, тем более на уровне международно-правового принципа.

1. Направленность регулирования на конкрет­ный субъект естественной монополии.

Этот принцип также заслуживает нареканий с точки зрения юридической техники. Его бук­вальное толкование означало бы, что допускается только индивидуальное регулирование в сфере естественных монополий, а нормативный спо­соб регулирования, при котором вводятся общие правила, исключается. Однако это противоречи­ло бы как логике, так и практике регулирования.

1. Обеспечение соответствия устанавливае­мых тарифов (цен) качеству услуг в сферах есте­ственных монополий, на которые распространя­ется регулирование.

Поскольку критерии соответствия цены и ка­чества явно носят оценочный характер, в данном случае мы опять сталкиваемся с тем, что принци­пы правового регулирования поощряют усмотре­ние правоприменителя. Поскольку требование о повышении качества не относится к методам регулирования естественных монополий, по су­ществу, данный принцип означает полномочие регулирующих контрольных органов по повыше­нию или снижению цен на товары и услуги, про­изводимые субъектами естественных монополий, в зависимости от их качества, исходя из произ­вольных оснований.

1. Защита интересов потребителей, в том числе от различных нарушений субъектами есте­ственных монополий, связанных с применением тарифов (цен) на регулируемые услуги.

По сравнению с ранее рассмотренным прин­ципом баланса интересов потребителей и субъ­ектов естественных монополий данное положе­ние обладает лишь относительной нормативной новизной: из него можно сделать вывод, что по­требитель может потребовать защиты своих ин­тересов не только от нарушения, причиняемого противоправными деяниями субъектов естествен­ных монополий, но и от их правомерных дей­ствий. Иначе говоря, этот принцип может быть основанием для обращения потребителей с тре­бованиями снизить тарифы и цены на товары и услуги даже в том случае, если они установлены законно.

1. Создание экономических условий, при ко­торых субъектам естественных монополий выгод­но сокращать издержки, внедрять новые техно­логии, повышать эффективность использования инвестиций.

Данный принцип по своей редакции скорее напоминает правовую декларацию, поскольку из него нельзя сделать каких-либо выводов о правах или обязанностях, полномочиях или ответствен­ности конкретных субъектов правоотношений.

Таким образом, анализ принципов регули­рования естественных монополий, закрепленных в учредительном документе Евразийского эконо­мического союза, позволяет сделать следующий вывод. Несмотря на отдельные недоработки, как технико-юридические (элементы правовой не­определенности при использовании оценочных понятий «надлежащий уровень», «эффективное функционирование», «соответствие цен каче­ству», «создание условий» и т. п., а также прояв­ления нормативной избыточности), так и концеп­туальные (несогласованность таких требований, как эффективное развитие естественных монопо­лий, с одной стороны, и их переход в конкурент­ное состояние - с другой), Протокол № 20 в части принципов регулирования обладает существен­ной новизной по сравнению с крайне слабым, фрагментарным регулированием естественных монополий в российском национальном зако­нодательстве и, в частности, вводит важные до­полнительные гарантии защиты интересов по­требителей и их баланса с интересами субъектов естественных монополий.