RUS ENG

Translator

AzerbaijaniBasqueBelarusianBulgarianCatalanChinese (S)Chinese (T)CroatianCzechDanishDutchEnglishEstonianFilipinoFinnishFrenchGalicianGeorgianGermanGreekHaitian CreoleHebrewHindiHungarianIcelandicIndonesianIrishItalianJapaneseKoreanLatvianLithuanianMacedonianMalayMalteseNorwegianPersianPolishPortugueseRomanianRussianSerbianSlovakSlovenianSpanishSwahiliSwedishThaiTurkishUkrainianUrduVietnameseWelshYiddish

Читайте в следующем номере

Индексирование журнала

Импакт-фактор российских научных журналов

Группа ВКонтакте

Группа в FB

International scientific and practical law journal Eurasian Journal of International Law

№ 1 (20) 2016г.

Актуальные проблемы адвокатской практики

Павленко К.А.
Раскрытие доказательств в административном судопроизводстве: пробелы и коллизии

Одной из важнейших новелл последнего вре­мени стало принятие Кодекса административно­го судопроизводства Российской Федерации (да­лее - КАС РФ), вступившего в силу 15 сентября 2015 года.

За основу реализованной в нем модели адми­нистративного процесса принята гражданская процессуальная форма с учетом особенностей рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений. Характерной особенностью разбирательства дел указанной категории явля­лось специальное распределение обязанностей по доказыванию.

Несмотря на достаточно длительный период рассмотрения споров с административными ор­ганами в порядке гражданского процесса, следу­ет признать, что многие аспекты доказывания по указанной категории дел не исследованы в доста­точной степени.

Поскольку в период формирования отече­ственного административного судопроизводства особое значение приобретает разработка фунда­ментальных процессуальных явлений, представ­ляется целесообразным как упорядочение поня­тийного аппарата института доказывания, так и выявление закономерностей в доказательствен­ных процедурах.

Доказывание рассматривается учеными и как собственно правовой институт [8], и как право­вой феномен [4], и как совокупность процедур [1], однако наиболее часто как специфическая про­цессуальная деятельность, во всех случаях харак­теризующаяся единообразными целями и субъ­ектным составом. При этом в юридической науке отсутствует единый подход к выделению отдель­ных этапов (стадий) доказывания.

К примеру, авторы, относящие к числу субъ­ектов доказывания суд, в качестве самостоятель­ного этапа данной деятельности выделяют уста­новление предмета доказывания [3]. Однако едва ли он является начальным в совокупности доказа­тельственных действий.

Административный истец, излагая требова­ния иска и его основания, по сути, уже реализует свое право на доказывание. В частности, согласно п. 5 ч. 2 ст. 125 КАС РФ, в административном ис­ковом заявлении должны быть указаны содержа­ние требований к административному ответчику и изложены основания и доводы, посредством которых административный истец обосновывает свои требования.

В силу ч. 4 той же статьи в административном исковом заявлении административный истец приводит доказательства, которые ему известны и которые могут быть использованы судом при установлении обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения ад­министративного дела.

Изложенное свидетельствует, что доказатель­ственная деятельность в административном су­допроизводстве имеет место и на стадии подачи искового заявления. Можно констатировать на­личие двух наиболее популярных научных подхо­дов к понимаю термина «этап (стадия) доказыва­ния»: как промежуточного отрезка какого-либо процесса и как отрезка времени, ознаменован­ного какими-либо качественными изменениями (а применительно к юридическому процессу кор­ректнее выразиться «соответствующий решению определенной процессуальной задачи»).

Однако оба приведенных подхода основаны на понимании доказывания как последовательно­го процесса, в котором один этап сменяет другой.

На практике доказывание не является после­довательным, что обусловлено недопустимостью ограничения прав лиц, участвующих в рассмотре­нии дела. К примеру, изложив обоснование своих требований первоначально в исковом заявлении, истец (гражданский либо административный) не может быть лишен возможности изложения до­полнительных доводов уже в судебном заседании. В этом же заседании ранее представленные дока­зательства могут исследоваться судом на предмет их достаточности, для определения необходимо­сти представления сторонами дополнительных доказательств. Таким образом, хронологическое разделение раскрытия, представления и иссле­дования доказательств в большинстве случаев не представляется возможным.

Более того, ч. 2 ст. 308 КАС РФ гласит, что суд апелляционной инстанции оценивает имеющи­еся в административном деле, а также дополни­тельно представленные доказательства. Новые до­казательства могут быть приняты только в случае, если они не могли быть представлены в суд пер­вой инстанции по уважительной причине.

Следовательно, и раскрытие, и представле­ние, и исследование доказательств могут иметь место уже после рассмотрения административ­ного дела судом первой инстанции.

С учетом достаточно широких возможностей, предоставленных участникам процесса на раз­личных стадиях административного судопроиз­водства, употребление термина «этап доказыва­ния» видится нецелесообразным. Следуя данной логике, некоторые ученые говорят о наличии ряда обязательных «элементов доказательственной де­ятельности», а не этапов доказывания [5, с. 188; 11, с. 41].

Таким образом, представление доводов на стадии подачи искового заявления следует ква­лифицировать не как отдельный этап процессу­ального доказывания, а лишь как допустимое ис­полнение обязанности по раскрытию конкретных доказательств. После возбуждения дела доводы и доказательства, раскрытые в таком порядке, не требуют повторного раскрытия, в то же время сто­роной могут раскрываться иные доказательства.

По нашему убеждению, ошибочным явля­ется как употребление по отношению к раскры­тию, представлению и иным процессуальным явлениям понятия «этап доказывания», так и их отнесение к числу элементов доказывания. Более корректно рассматривать их в качестве отдельных институтов доказывания, в той или иной степени выраженных в каждой процессуальной отрасли права.

Важно отметить, что нормативное регули­рование доказательственной деятельности воз­можно только при детальной регламентации указанных явлений. К сожалению, отдельные процессуальные феномены не в полной мере уре­гулированы в отечественном праве. К их числу от­носится и феномен раскрытия доказательств.

Раскрытие доказательств - это процессуаль­ный институт, который означает представление стороной процесса доказательств другим уча­ствующим в деле лицам [2]. Также его понимают как указание на доказательства, обосновывающие требования или возражения участвующего в деле лица, и предоставление возможности другим ли­цам, участвующим в деле, ознакомиться с указан­ными доказательствами [9].

В качестве способов раскрытия доказательств рассматриваются обмен состязательными бума­гами, обеспечение доказательств, собеседование судьи со сторонами в порядке подготовки дела к судебному разбирательству [13].

В гражданском процессуальном законе рас­крытие доказательств выражается через обязан­ности сторон. В частности, в силу п. 1, 2 ч. 1 ст. 149 ГПК РФ до начала судебного разбирательства по делу истец или его представитель: передает ответ­чику копии доказательств, обосновывающих фак­тические основания иска; заявляет перед судьей ходатайства об истребовании доказательств, ко­торые он не может получить самостоятельно без помощи суда. Подобные обязанности ответчика закреплены в пунктах 2-4 ч. 2 ст. 149 ГПК РФ. По сути, о том же применительно к административ­ному судопроизводству говорят части 1 и 2 ст. 135 КАС РФ.

Однако приведенные положения выражают скорее дозволение, чем предписание. Не будучи дополненными иными гарантиями соблюдения сторонами права на своевременное ознакомление с доказательствами друг друга, они лишь указы­вают на процессуальную возможность такого оз­накомления, которая поставлена в зависимость от усмотрения оппонента.

Иной подход к регламентации раскрытия до­казательств применен в АПК РФ.

Согласно ч. 2 ст. 9 АПК РФ лица, участвую­щие в деле, вправе знать об аргументах друг друга до начала судебного разбирательства. Каждому лицу, участвующему в деле, гарантируется право представлять доказательства арбитражному суду и другой стороне по делу, обеспечивается право заявлять ходатайства, высказывать свои доводы и соображения, давать объяснения по всем возни­кающим в ходе рассмотрения дела вопросам, свя­занным с представлением доказательств. Лица, участвующие в деле, несут риск наступления по­следствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В части 3 статьи 14 КАС РФ приведено следу­ющее правило: «Сторонам обеспечивается право представлять доказательства суду и другой сто­роне по административному делу, заявлять хода­тайства, высказывать свои доводы и соображения, давать объяснения по всем возникающим в ходе рассмотрения административного дела вопро­сам, связанным с представлением доказательств».

Таким образом, КАС РФ, в отличие от АПК РФ, не предусматривает права стороны требо­вать от другой стороны раскрытия доказательств. Между тем именно это право делает раскрытие доказательств обязательным, что и позволяет не­которым авторам относить его к этапам, стадиям или институтам доказывания.

Следует признать, что и арбитражные процес­суальные нормы на практике не всегда обеспечи­вают своевременность раскрытия доказательств. Казалось бы, всякому праву корреспондирует оп­ределенная обязанность, и если лица, участвую­щие в деле, вправе знать об аргументах друг дру­га до начала судебного разбирательства, то они же обязаны достаточно детально эти аргументы изложить. Закрепление принципа своевремен­ности раскрытия доказательств справедливо рас­сматривается как одна из гарантий состязательно­сти процесса [7] и реализовано в статье АПК РФ, посвященной этому принципу.

Однако в п. 25 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. № 82 разъяснено, что суд первой инстанции вправе принимать и исследовать доказательства, не рас­крытые лицами, участвующими в деле, до начала судебного заседания и представленные позднее на стадии исследования доказательств: такие до­казательства должны быть исследованы арби­тражным судом первой инстанции независимо от причин, по которым был нарушен порядок рас­крытия доказательств. Эти причины могут быть учтены арбитражным судом при распределении судебных расходов.

Можно заключить, что гражданское процес­суальное и арбитражное процессуальное зако­нодательство, регламентируя раскрытие доказа­тельств с различной степенью детализации, при практическом применении допускают уклонение участников процесса от исполнения данной обя­занности. Распространение подобного правила на отношения по поводу раскрытия доказательств в административном судопроизводстве способно существенно усложнить процедуру защиты пра­ва для административного истца.

В настоящее время не так много материалов, на основе которых можно сделать вывод о том, как на практике будет распределено бремя до­казывания между лицами, участвующими в ад­министративном деле, поскольку формулиров­ки положений статьи 62 КАС РФ в значительной части нивелируют смысл принципа возложения данного бремени на властный субъект [10]. Но даже если оптимистично предположить, что при рассмотрении административных дел суды будут следовать этому принципу, очевидно, что цели его нормативного закрепления не будут достиг­нуты без должной регламентации доказатель­ственных процедур, главным образом, раскрытия доказательств.

Применение подхода, выраженного в Ин­формационном письме Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 82, в административном судопроиз­водстве приведет к тому, что публично-правовые субъекты зачастую будут избегать не только пре­доставления административным истцам копий доказательств, обосновывающих их (субъектов) возражения, но и возмещения административ­ным истцам судебных расходов.

В качестве примера обратимся к Постанов­лению Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникаю­щих при рассмотрении судами дел об оспарива­нии результатов определения кадастровой стои­мости объектов недвижимости». Дела указанной категории подлежат рассмотрению в порядке ад­министративного судопроизводства в силу п. 15 ст. 20 КАС РФ.

Как разъясняет п. 19 данного постановления, в силу ч. 5 ст. 247 и ч. 1 ст. 248 КАС РФ обязанность доказать недостоверность сведений об объекте не­движимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, а также величину ры­ночной стоимости, устанавливаемой в качестве кадастровой, лежит на заявителе (администра­тивном истце).

Если заинтересованное лицо (административ­ный ответчик) возражает против удовлетворения заявления, оно обязано доказать достоверность сведений об объекте, использованных при опре­делении его кадастровой стоимости, недостовер­ность сведений о величине рыночной стоимости, представленных заявителем, а также иные обсто­ятельства, подтверждающие его доводы.

Очевидно, что наиболее востребованным спо­собом доказывания недостоверности сведений об объекте недвижимости и /или величины рыноч­ной стоимости, установленной в качестве кадаст­ровой, является и будет являться назначение со­ответствующей экспертизы (Определение Верхов­ного Суда РФ от 8 апреля 2015 г. № 67-АПГ15-17).

Тем не менее, немало случаев, когда и при под­тверждении экспертом требований к проведению оценки в судебном разбирательстве устанавлива­ется обратное (Определение Верховного Суда РФ от 18 февраля 2015 г. № 53-АПГ14-16.). При этом установление несоответствия представленных за­явителем отчетов об оценке действующему зако­нодательству становится возможным ввиду заяв­ления административным органом возражений с указанием на обстоятельства, свидетельствующие о недостатках произведенной оценки.

Таким образом, подобные возражения впол­не могли быть заявлены и без проведения экспер­тизы, что существенно сократило бы сроки рас­смотрения дела.

Однако, не представляя возражений большую часть срока рассмотрения дела, административ­ный орган действовал в рамках, обозначенных су­дебной практикой.

В результате раскрытие доказательств в граж­данском и арбитражном процессе, рассматрива­емое большинством ученых как этап, стадия или направление доказательственной деятельности, на практике близко к профанации. Такой фор­мальный подход к процедуре раскрытия доказа­тельств в административном судопроизводстве способен привести к ущемлению прав истца и на­рушению принципа процессуальной экономии, как в отношении судебных расходов, так и в от­ношении сроков рассмотрения дела.

С учетом изложенного раскрытие доказатель­ств является одним из важнейших институтов ад­министративного судопроизводства и нуждается в соответствующей нормативной регламентации.

По нашему убеждению, главу 6 КАС РФ не­обходимо дополнить статьей следующего содер­жания:

«Раскрытие доказательств.

  1. Доказательства, обосновывающие требова­ния административного истца, должны быть рас­крыты перед административным ответчиком за­благовременно до представления суду.
  2. Административный ответчик обязан забла­говременно до начала судебного разбирательства по делу ознакомить административного истца со своими доводами по существу спора. Доказатель­ства, обосновывающие возражения администра­тивного органа, должны быть раскрыты перед административным истцом заблаговременно до представления суду.
  3. Доводы, с которыми административный ис­тец не ознакомлен, и доказательства, не раскры­тые перед ним в порядке, установленном частью 2 настоящей статьи, могут быть представлены суду только в случае, если административный орган докажет невозможность заявления таких дово­дов и (или) представления таких доказательств ранее».

Неравномерное, как может показаться, рас­пределение между сторонами обязанностей по раскрытию доказательств детерминировано спе­цификой их процессуального положения и после­довательностью совершения ими процессуальных действий. Так, административный истец более чем кто-либо заинтересован в скорейшем рассмо­трении административного дела и не имеет сти­мула к утаиванию имеющихся у него доказа­тельств. В то же время административный ответ­чик, по общему правилу, изначально располага­ет либо необходимыми доказательствами, либо большими возможностями для их получения.

С учетом структуры главы 6 КАС РФ данную статью логично поместить за положениями, ре­

 

гламентирующим общие вопросы деятельности по доказыванию, и до норм, регламентирующих конкретные средства доказывания, то есть истре­бование доказательств, судебные поручения и т. д. Статье, предусматривающей порядок раскрытия доказательств, таким образом, будут присвоен но­мер 62.1.

При этом, безусловно, необходимы нормы, направленные на превенцию нарушений порядка раскрытия доказательств, по подобию норм иных процессуальных кодексов либо более подробные.

На первый взгляд, такую функцию могли бы выполнять положения ч. 7 и ч. 9 ст. 45 КАС РФ.

В силу первой нормы недобросовестное заяв­ление неосновательного административного иска, противодействие, в том числе систематическое, лиц, участвующих в деле, правильному и своев­ременному рассмотрению и разрешению адми­нистративного дела, а также злоупотребление процессуальными правами в иных формах влечет за собой наступление для этих лиц последствий, предусмотренных КАС РФ.

В силу второй нормы - к неблагоприятным последствиям может привести и неисполнение процессуальных обязанностей. Однако, по наше­му мнению, ссылка указанных норм на послед­ствия, напрямую предусмотренные КАС РФ, ни­велирует его превентивный потенциал.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 116 КАС РФ дей­ствиями, которые применяются к лицам, наруша­ющим установленные в суде правила и препят­ствующим осуществлению административного судопроизводства, являются установленные КАС РФ меры процессуального принуждения.

Согласно ч. 2 указанной статьи к мерам про­цессуального принуждения относятся ограни­чение выступления участника судебного разби­рательства или лишение участника судебного разбирательства слова, предупреждение, удале­ние из зала судебного заседания, привод, обяза­тельство о явке, судебный штраф.

Очевидно, что такие меры, как привод, удале­ние из зала судебного заседания, обязательство о явке, по своему смыслу не могут быть примене­ны к лицу, не раскрывшему либо несвоевременно раскрывшему доказательства.

Очевидно и то, что перспектива применения к данному лицу предупреждения не является до­статочным стимулом для предотвращения после­дующих злоупотреблений.

Исчерпывающий перечень оснований для ограничения выступления участника судебного разбирательства или лишения его слова приве­ден в ст. 118 КАС РФ. По смыслу указанной нор­мы применить данную меру к нарушителю про­цессуального порядка раскрытия доказательств возможно лишь в случае, если на необходимость раскрытия неоднократно указывал председатель­ствующий, что, как можно предположить, будет нечасто встречаться на практике.

Следует отметить положения Кодекса, пред­усматривающие наложение судебных штрафов в связи с неисполнением либо ненадлежащим ис­полнением обязанностей по доказыванию.

В частности, это ч. 5 ст. 63 КАС РФ, согласно которой в случае неизвещения суда о невозмож­ности представления доказательства вообще или в установленный судом срок либо в случае неис­полнения обязанности представить истребуемое судом доказательство по причинам, признанным судом неуважительными, на лицо, от которого истребуется доказательство, судом налагается судебный штраф. Присутствие в Кодексе данной нормы чрезвычайно важно как в контексте упоря­дочения раскрытия доказательств, так и в целом для укрепления процессуальной дисциплины. Однако, она также касается не всех случаев укло­нения от раскрытия доказательств, а лишь тех, в которых оно у лица истребуется. Если же по ка­ким-либо причинам доказательство не истребо­вано, данная норма не применяется.

В соответствии с ч. 5 ст. 135 КАС РФ в случае противодействия стороны своевременной подго­товке административного дела к судебному раз­бирательству, в том числе в случае непредставле­ния или несвоевременного представления адми­нистративным ответчиком возражений в пись­менной форме и необходимых доказательств в назначенный судом срок, невыполнения иных указаний суда, суд может наложить на виновную сторону судебный штраф в порядке и размере, предусмотренных статьями 122 и 123 Кодекса.

И данная норма предусматривает не все слу­чаи ненадлежащего раскрытия доказательств стороной. Она применяется исключительно тог­да, когда нарушение порядка раскрытия доказа­тельств препятствует своевременной подготовке дела к судебному разбирательству. Следует при­знать, что непринятие судом доказательств на стадии судебного разбирательства маловероят­но. Таким образом, у лица, участвующего в деле, имеется возможность удержать имеющиеся дока­зательства до судебного разбирательства и уже в его ходе выстраивать тактику раскрытия доказа­тельств без рисков несения имущественной ответ­ственности.

Кроме того, для наложения процессуального штрафа в соответствии с приведенной нормой не­обходим однозначный вывод, что такое непред­ставление противодействовало своевременной подготовке административного дела к судебному разбирательству. Четких критериев определения наличия факта или степени существенности тако­го противодействия нормативно не установлено, в связи с чем этот вопрос полностью поставлен в зависимость от судейского усмотрения.

Отдельный вопрос - размер штрафов. С од­ной стороны, он должен быть разумным, соотно­ситься с платежеспособностью соответствующего лица, участвующего в деле. С другой - должен стимулировать к исполнению процессуальной обязанности.

Следует согласиться с М.А. Филатовой, по мнению которой применение судебных штрафов в размерах, установленных ГПК РФ и АПК РФ, едва ли выполняет свое сущностное предназначе­ние - предотвращение злоупотребления процес­суальными правами, дисциплинирование участ­ников процесса, а также сторонних лиц, которым направлены какие-либо требования суда в связи с судебным разбирательством [12]. Размеры штра­фов, предусмотренные КАС РФ, сравнимы с сум­мами, предусмотренными АПК РФ.

Таким образом, имеющиеся инструменты процессуального принуждения лиц, участвую­щих в административном деле, при своей высо­кой процессуальной значимости все же не могут обеспечить соблюдение ими должного порядка раскрытия доказательств.

По нашему мнению, КАС РФ, в отличие от иных кодексов, излишне прямолинейно реали­зует модель «разрешено все, что не запрещено», ограничивая и перечень оснований для примене­ния мер процессуального принуждения, и пере­чень самих этих мер.

ГПК РФ и АПК РФ в большей степени ориен­тированы на дух закона и процессуально-право­вые принципы, в силу чего оперируют формули­ровками, предоставляющими большую свободу толкования. В частности, такой подход выражен в положениях о возможности возложения на лицо, злоупотребляющее правом, судебных расходов иных лиц.

О.Н. Диордиева отмечает, что в тех случаях, когда в гражданском процессе на сторону, не рас­крывшую доказательства, нельзя возложить су­дебный штраф, на нее можно возложить судеб­ные расходы в порядке ст. 99 ГПК РФ [6]. И это при том, что данная статья предусматривает взы­скание не всех судебных расходов, а лишь компен­сации за потерю времени со стороны, недобросо­вестно заявившей неосновательный иск или спор относительно иска либо систематически противо­действовавшей правильному и своевременному рассмотрению и разрешению дела.

В АПК РФ отнесению судебных расходов на лицо, злоупотребляющее процессуальными пра­вами, посвящена ч. 2 ст. 111. Согласно указанной норме арбитражный суд вправе отнести все судеб­ные расходы по делу на лицо, злоупотребляющее своими процессуальными правами или не выпол­няющее свои процессуальные обязанности, если это привело к срыву судебного заседания, затяги­ванию судебного процесса, воспрепятствованию рассмотрения дела и принятию законного и обо­снованного судебного акта.

Как представляется, такая формулировка соз­дает достаточные возможности для квалифика­ции различного рода злоупотреблений в качестве оснований для возложения судебных расходов и более проработана с точки зрения юридической техники. Дополнение КАС РФ нормой подобного содержания, во-первых, согласуется с природой юридического процесса и, во-вторых, позволит в известной степени дисциплинировать стороны административного дела.

Ввиду изложенного, статью 111 КАС РФ необ­ходимо дополнить частью 4 в следующей редак­ции: «Суд вправе отнести все судебные расходы по делу на лицо, злоупотребляющее своими про­цессуальными правами или не выполняющее сво­их процессуальных обязанностей, если это при­вело к срыву судебного заседания, затягиванию судебного процесса, воспрепятствованию рас­смотрения дела и принятию законного и обосно­ванного судебного акта по административному делу».

Можно констатировать, что опыт примене­ния гражданского и арбитражного процессуаль­ного законодательства указывает на потребность существенной доработки КАС РФ в части положе­ний о раскрытии доказательств.

 

НОВОСТИ

Наши партнеры

 

Лицензия Creative Commons
Это произведение доступно по лицензии Creative Commons «Attribution» («Атрибуция») 4.0 Всемирная.