Одной из важнейших новелл последнего вре­мени стало принятие Кодекса административно­го судопроизводства Российской Федерации (да­лее - КАС РФ), вступившего в силу 15 сентября 2015 года.

За основу реализованной в нем модели адми­нистративного процесса принята гражданская процессуальная форма с учетом особенностей рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений. Характерной особенностью разбирательства дел указанной категории явля­лось специальное распределение обязанностей по доказыванию.

Несмотря на достаточно длительный период рассмотрения споров с административными ор­ганами в порядке гражданского процесса, следу­ет признать, что многие аспекты доказывания по указанной категории дел не исследованы в доста­точной степени.

Поскольку в период формирования отече­ственного административного судопроизводства особое значение приобретает разработка фунда­ментальных процессуальных явлений, представ­ляется целесообразным как упорядочение поня­тийного аппарата института доказывания, так и выявление закономерностей в доказательствен­ных процедурах.

Доказывание рассматривается учеными и как собственно правовой институт [8], и как право­вой феномен [4], и как совокупность процедур [1], однако наиболее часто как специфическая про­цессуальная деятельность, во всех случаях харак­теризующаяся единообразными целями и субъ­ектным составом. При этом в юридической науке отсутствует единый подход к выделению отдель­ных этапов (стадий) доказывания.

К примеру, авторы, относящие к числу субъ­ектов доказывания суд, в качестве самостоятель­ного этапа данной деятельности выделяют уста­новление предмета доказывания [3]. Однако едва ли он является начальным в совокупности доказа­тельственных действий.

Административный истец, излагая требова­ния иска и его основания, по сути, уже реализует свое право на доказывание. В частности, согласно п. 5 ч. 2 ст. 125 КАС РФ, в административном ис­ковом заявлении должны быть указаны содержа­ние требований к административному ответчику и изложены основания и доводы, посредством которых административный истец обосновывает свои требования.

В силу ч. 4 той же статьи в административном исковом заявлении административный истец приводит доказательства, которые ему известны и которые могут быть использованы судом при установлении обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения ад­министративного дела.

Изложенное свидетельствует, что доказатель­ственная деятельность в административном су­допроизводстве имеет место и на стадии подачи искового заявления. Можно констатировать на­личие двух наиболее популярных научных подхо­дов к понимаю термина «этап (стадия) доказыва­ния»: как промежуточного отрезка какого-либо процесса и как отрезка времени, ознаменован­ного какими-либо качественными изменениями (а применительно к юридическому процессу кор­ректнее выразиться «соответствующий решению определенной процессуальной задачи»).

Однако оба приведенных подхода основаны на понимании доказывания как последовательно­го процесса, в котором один этап сменяет другой.

На практике доказывание не является после­довательным, что обусловлено недопустимостью ограничения прав лиц, участвующих в рассмотре­нии дела. К примеру, изложив обоснование своих требований первоначально в исковом заявлении, истец (гражданский либо административный) не может быть лишен возможности изложения до­полнительных доводов уже в судебном заседании. В этом же заседании ранее представленные дока­зательства могут исследоваться судом на предмет их достаточности, для определения необходимо­сти представления сторонами дополнительных доказательств. Таким образом, хронологическое разделение раскрытия, представления и иссле­дования доказательств в большинстве случаев не представляется возможным.

Более того, ч. 2 ст. 308 КАС РФ гласит, что суд апелляционной инстанции оценивает имеющи­еся в административном деле, а также дополни­тельно представленные доказательства. Новые до­казательства могут быть приняты только в случае, если они не могли быть представлены в суд пер­вой инстанции по уважительной причине.

Следовательно, и раскрытие, и представле­ние, и исследование доказательств могут иметь место уже после рассмотрения административ­ного дела судом первой инстанции.

С учетом достаточно широких возможностей, предоставленных участникам процесса на раз­личных стадиях административного судопроиз­водства, употребление термина «этап доказыва­ния» видится нецелесообразным. Следуя данной логике, некоторые ученые говорят о наличии ряда обязательных «элементов доказательственной де­ятельности», а не этапов доказывания [5, с. 188; 11, с. 41].

Таким образом, представление доводов на стадии подачи искового заявления следует ква­лифицировать не как отдельный этап процессу­ального доказывания, а лишь как допустимое ис­полнение обязанности по раскрытию конкретных доказательств. После возбуждения дела доводы и доказательства, раскрытые в таком порядке, не требуют повторного раскрытия, в то же время сто­роной могут раскрываться иные доказательства.

По нашему убеждению, ошибочным явля­ется как употребление по отношению к раскры­тию, представлению и иным процессуальным явлениям понятия «этап доказывания», так и их отнесение к числу элементов доказывания. Более корректно рассматривать их в качестве отдельных институтов доказывания, в той или иной степени выраженных в каждой процессуальной отрасли права.

Важно отметить, что нормативное регули­рование доказательственной деятельности воз­можно только при детальной регламентации указанных явлений. К сожалению, отдельные процессуальные феномены не в полной мере уре­гулированы в отечественном праве. К их числу от­носится и феномен раскрытия доказательств.

Раскрытие доказательств - это процессуаль­ный институт, который означает представление стороной процесса доказательств другим уча­ствующим в деле лицам [2]. Также его понимают как указание на доказательства, обосновывающие требования или возражения участвующего в деле лица, и предоставление возможности другим ли­цам, участвующим в деле, ознакомиться с указан­ными доказательствами [9].

В качестве способов раскрытия доказательств рассматриваются обмен состязательными бума­гами, обеспечение доказательств, собеседование судьи со сторонами в порядке подготовки дела к судебному разбирательству [13].

В гражданском процессуальном законе рас­крытие доказательств выражается через обязан­ности сторон. В частности, в силу п. 1, 2 ч. 1 ст. 149 ГПК РФ до начала судебного разбирательства по делу истец или его представитель: передает ответ­чику копии доказательств, обосновывающих фак­тические основания иска; заявляет перед судьей ходатайства об истребовании доказательств, ко­торые он не может получить самостоятельно без помощи суда. Подобные обязанности ответчика закреплены в пунктах 2-4 ч. 2 ст. 149 ГПК РФ. По сути, о том же применительно к административ­ному судопроизводству говорят части 1 и 2 ст. 135 КАС РФ.

Однако приведенные положения выражают скорее дозволение, чем предписание. Не будучи дополненными иными гарантиями соблюдения сторонами права на своевременное ознакомление с доказательствами друг друга, они лишь указы­вают на процессуальную возможность такого оз­накомления, которая поставлена в зависимость от усмотрения оппонента.

Иной подход к регламентации раскрытия до­казательств применен в АПК РФ.

Согласно ч. 2 ст. 9 АПК РФ лица, участвую­щие в деле, вправе знать об аргументах друг друга до начала судебного разбирательства. Каждому лицу, участвующему в деле, гарантируется право представлять доказательства арбитражному суду и другой стороне по делу, обеспечивается право заявлять ходатайства, высказывать свои доводы и соображения, давать объяснения по всем возни­кающим в ходе рассмотрения дела вопросам, свя­занным с представлением доказательств. Лица, участвующие в деле, несут риск наступления по­следствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В части 3 статьи 14 КАС РФ приведено следу­ющее правило: «Сторонам обеспечивается право представлять доказательства суду и другой сто­роне по административному делу, заявлять хода­тайства, высказывать свои доводы и соображения, давать объяснения по всем возникающим в ходе рассмотрения административного дела вопро­сам, связанным с представлением доказательств».

Таким образом, КАС РФ, в отличие от АПК РФ, не предусматривает права стороны требо­вать от другой стороны раскрытия доказательств. Между тем именно это право делает раскрытие доказательств обязательным, что и позволяет не­которым авторам относить его к этапам, стадиям или институтам доказывания.

Следует признать, что и арбитражные процес­суальные нормы на практике не всегда обеспечи­вают своевременность раскрытия доказательств. Казалось бы, всякому праву корреспондирует оп­ределенная обязанность, и если лица, участвую­щие в деле, вправе знать об аргументах друг дру­га до начала судебного разбирательства, то они же обязаны достаточно детально эти аргументы изложить. Закрепление принципа своевремен­ности раскрытия доказательств справедливо рас­сматривается как одна из гарантий состязательно­сти процесса [7] и реализовано в статье АПК РФ, посвященной этому принципу.

Однако в п. 25 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. № 82 разъяснено, что суд первой инстанции вправе принимать и исследовать доказательства, не рас­крытые лицами, участвующими в деле, до начала судебного заседания и представленные позднее на стадии исследования доказательств: такие до­казательства должны быть исследованы арби­тражным судом первой инстанции независимо от причин, по которым был нарушен порядок рас­крытия доказательств. Эти причины могут быть учтены арбитражным судом при распределении судебных расходов.

Можно заключить, что гражданское процес­суальное и арбитражное процессуальное зако­нодательство, регламентируя раскрытие доказа­тельств с различной степенью детализации, при практическом применении допускают уклонение участников процесса от исполнения данной обя­занности. Распространение подобного правила на отношения по поводу раскрытия доказательств в административном судопроизводстве способно существенно усложнить процедуру защиты пра­ва для административного истца.

В настоящее время не так много материалов, на основе которых можно сделать вывод о том, как на практике будет распределено бремя до­казывания между лицами, участвующими в ад­министративном деле, поскольку формулиров­ки положений статьи 62 КАС РФ в значительной части нивелируют смысл принципа возложения данного бремени на властный субъект [10]. Но даже если оптимистично предположить, что при рассмотрении административных дел суды будут следовать этому принципу, очевидно, что цели его нормативного закрепления не будут достиг­нуты без должной регламентации доказатель­ственных процедур, главным образом, раскрытия доказательств.

Применение подхода, выраженного в Ин­формационном письме Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 82, в административном судопроиз­водстве приведет к тому, что публично-правовые субъекты зачастую будут избегать не только пре­доставления административным истцам копий доказательств, обосновывающих их (субъектов) возражения, но и возмещения административ­ным истцам судебных расходов.

В качестве примера обратимся к Постанов­лению Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникаю­щих при рассмотрении судами дел об оспарива­нии результатов определения кадастровой стои­мости объектов недвижимости». Дела указанной категории подлежат рассмотрению в порядке ад­министративного судопроизводства в силу п. 15 ст. 20 КАС РФ.

Как разъясняет п. 19 данного постановления, в силу ч. 5 ст. 247 и ч. 1 ст. 248 КАС РФ обязанность доказать недостоверность сведений об объекте не­движимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, а также величину ры­ночной стоимости, устанавливаемой в качестве кадастровой, лежит на заявителе (администра­тивном истце).

Если заинтересованное лицо (административ­ный ответчик) возражает против удовлетворения заявления, оно обязано доказать достоверность сведений об объекте, использованных при опре­делении его кадастровой стоимости, недостовер­ность сведений о величине рыночной стоимости, представленных заявителем, а также иные обсто­ятельства, подтверждающие его доводы.

Очевидно, что наиболее востребованным спо­собом доказывания недостоверности сведений об объекте недвижимости и /или величины рыноч­ной стоимости, установленной в качестве кадаст­ровой, является и будет являться назначение со­ответствующей экспертизы (Определение Верхов­ного Суда РФ от 8 апреля 2015 г. № 67-АПГ15-17).

Тем не менее, немало случаев, когда и при под­тверждении экспертом требований к проведению оценки в судебном разбирательстве устанавлива­ется обратное (Определение Верховного Суда РФ от 18 февраля 2015 г. № 53-АПГ14-16.). При этом установление несоответствия представленных за­явителем отчетов об оценке действующему зако­нодательству становится возможным ввиду заяв­ления административным органом возражений с указанием на обстоятельства, свидетельствующие о недостатках произведенной оценки.

Таким образом, подобные возражения впол­не могли быть заявлены и без проведения экспер­тизы, что существенно сократило бы сроки рас­смотрения дела.

Однако, не представляя возражений большую часть срока рассмотрения дела, административ­ный орган действовал в рамках, обозначенных су­дебной практикой.

В результате раскрытие доказательств в граж­данском и арбитражном процессе, рассматрива­емое большинством ученых как этап, стадия или направление доказательственной деятельности, на практике близко к профанации. Такой фор­мальный подход к процедуре раскрытия доказа­тельств в административном судопроизводстве способен привести к ущемлению прав истца и на­рушению принципа процессуальной экономии, как в отношении судебных расходов, так и в от­ношении сроков рассмотрения дела.

С учетом изложенного раскрытие доказатель­ств является одним из важнейших институтов ад­министративного судопроизводства и нуждается в соответствующей нормативной регламентации.

По нашему убеждению, главу 6 КАС РФ не­обходимо дополнить статьей следующего содер­жания:

«Раскрытие доказательств.

1. Доказательства, обосновывающие требова­ния административного истца, должны быть рас­крыты перед административным ответчиком за­благовременно до представления суду.
2. Административный ответчик обязан забла­говременно до начала судебного разбирательства по делу ознакомить административного истца со своими доводами по существу спора. Доказатель­ства, обосновывающие возражения администра­тивного органа, должны быть раскрыты перед административным истцом заблаговременно до представления суду.
3. Доводы, с которыми административный ис­тец не ознакомлен, и доказательства, не раскры­тые перед ним в порядке, установленном частью 2 настоящей статьи, могут быть представлены суду только в случае, если административный орган докажет невозможность заявления таких дово­дов и (или) представления таких доказательств ранее».

Неравномерное, как может показаться, рас­пределение между сторонами обязанностей по раскрытию доказательств детерминировано спе­цификой их процессуального положения и после­довательностью совершения ими процессуальных действий. Так, административный истец более чем кто-либо заинтересован в скорейшем рассмо­трении административного дела и не имеет сти­мула к утаиванию имеющихся у него доказа­тельств. В то же время административный ответ­чик, по общему правилу, изначально располага­ет либо необходимыми доказательствами, либо большими возможностями для их получения.

С учетом структуры главы 6 КАС РФ данную статью логично поместить за положениями, ре­