Михеев Д.С.

Гласность в местном самоуправлении через призму конституционных положений

В статье анализируются конституционные нормы, регулирующие местное самоуправление и один из его принципов – гласность. Гласность выступает основополагающим принципом, обеспечивающим открытость и публичность местной власти.

Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, принцип местного самоуправления.

Miheev D.S.

Publicity in local government through a prism of the constitutional provisions

In article the constitutional norms regulating local government and one of its principles – publicity are analyzed. Publicity acts as the fundamental principle providing openness and publicity of local government.

Keywords: local government, local governments, principle of local government.

Местное самоуправление как институт власти, наиболее приближенный к населению, не может успешно функционировать в условиях закрытости. В этой связи деятельность органов местного самоуправления должна строиться на основе публичности и широкой информированности граждан, тесного общения с местным сообществом, опираться на его мнение. Все перечисленные элементы охватываются принципом гласности.

Ведущее место в правовой регламентации местного самоуправления и его принципов принадлежит Конституции Российской Федерации, которая довольно подробным образом урегулировала институт местной власти и сопутствующие ему принципы. И.А. Алебастрова отмечает, что провозглашение принципов в конституциях очень полезно, например законодателям, которые при разработке законов непременно должны иметь в виду указанные ими ориентиры, хотя перегружать конституции принципами – общими установками все же не следует[1].

В Конституции Российской Федерации нашли отражение как принцип местного самоуправления, чего требует Европейская хартия местного самоуправления, так и несколько основополагающих принципов, характеризующих местное самоуправление: принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ст. 130), самостоятельность органов местного самоуправления и их невхождение в систему органов государственной власти (ст. 12), принцип гарантированности местному самоуправлению права на судебную защиту (ст. 133) и др. Вместе с тем исследуемый принцип гласности местного самоуправления не получил прямого закрепления в конституционных нормах, хотя Конституция СССР 1977 года содержала несколько статей, так или иначе регулирующих гласность. Напомним, что статья 9 провозгласила широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения. Статья 94 устанавливала, что деятельность Советов народных депутатов строится на основе гласности, регулярной отчетности исполнительных и распорядительных органов Советов перед населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе, систематического информирования этими органами населения о своей работе и принятых решениях. В продолжение последней установки исполкомы Советов статьей 149 Конституции обязывались не реже одного раза в год отчитываться на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства

граждан[2].

Однако не следует из лозунгов Конституции о вовлечении «трудящихся масс» в управление на местном уровне делать далеко идущие выводы о демократизации этих органов, в основу деятельности положивших принцип гласности. В.И. Васильев совершенно справедливо заметил, что Конституция 1977 года по сути дела закрепила стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, подчеркнув природу местных Советов как звеньев единой системы органов государственной власти[3].

Конституция Российской Федерации 1993 года принципиальным образом отличается от всех предыдущих основных законов, поскольку она закрепила правовые основы демократического управления, в числе которых – местное самоуправление. Конституционное право граждан Российской Федерации тесно связано с принципом гласности местного самоуправления. Обратим внимание на отдельные конституционные положения, содержащие элементы данного принципа.

В части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации указывается, что народ осуществляет свою

власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В этой норме со всей очевидностью выступают два субъекта местного самоуправления: народ, т. е. совокупность граждан, проживающих в муниципальных образованиях, а также органы местного самоуправления; и две формы осуществления местного самоуправления: прямого волеизъявления граждан и народного представительства. Осуществление местного самоуправления в обеих формах представляется возможным только при условии взаимодействия населения и органов местного самоуправления, объединяемых единой целью – обеспечение жизнедеятельности муниципальных сообществ. В этой связи отчетливо проявляются такие признаки принципа гласности, как открытость и публичность муниципальной деятельности, возможность населения влиять на принятие решения муниципальными органами, отчетность последних перед гражданами. Вместе с этим, в настоящее время органы местного самоуправления отторгнуты от населения в силу муниципальной забюрократизированности, что сводит на нет сущность местного самоуправления, порождает неверие граждан в правовосстановительную функцию муниципальных органов[4].

Статья 18 Конституции Российской Федерации устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности местного самоуправления. Данная норма несет в себе известные предпосылки принципа гласности, поскольку деятельность местного самоуправления напрямую связывается с защитой прав граждан муниципальных образований, что не может осуществляться в отрыве от тесного взаимодействия органов местного самоуправления с населением.

В связи с данной проблемой необходимо проанализировать статью 24 Конституции Российской Федерации, налагающую на органы местного самоуправления и их должностных лиц обязанность обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. И хотя данная норма не употребляет термин «гласность», но она наиболее близко отражает содержание таких его сущностных признаков, как открытость и публичность деятельности муниципальных органов, доступ населения к информации об этой деятельности. Более того, названное конституционное положение создает серьезный правовой фундамент для расширения гражданской активности, вовлечения жителей муниципальных образований в управленческие процессы на местном уровне. Не случайно эта конституционная норма нашла дальнейшее подробное урегулирование в федеральном законодательстве.

Показательным в обсуждаемом аспекте является конституционный институт «Местное самоуправление», который в четырех статьях уместил очень емкие формулировки, определяющие судьбу и вектор развития отечественного местного самоуправления. В этом смысле заслуживает внимания статья 130, закрепившая, что:

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В части первой статьи закреплен принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения, а во второй – принцип многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления. Оба принципа находятся в тесной связи с принципом гласности местного самоуправления. Вместе с тем отсутствие прямого указания на гласность и открытость при решении населением вопросов местного значения в современных условиях следует отнести к серьезному конституционному пробелу, равно как и то, что в главе, посвященной местному самоуправлению, не нашло закрепления право граждан на местное самоуправление. В связи с этим для оживления гражданской активности, расширения вовлеченности жителей муниципальных образований в процессы решения местных вопросов представляется необходимым в статью 130, открывающую конституционный институт местного самоуправления, внести дополнения в части указания на принцип гласности как базовый принцип местного самоуправления. Восполнение названного конституционного пробела обеспечит надлежащее юридическое закрепление принципа гласности на местном уровне и создаст правовые предпосылки для более активного участия граждан в процессе осуществления местного самоуправления.

Полагаем, что уточнение норм Конституции Российской Федерации, регулирующих местное самоуправление, придаст ясный, понятный смысл институту местной власти, не исключающий его истинную суть, на что нами указывалось и в более ранних работах[5]. Справедливым в этом смысле видится мнение А.А. Сергеева о том, что если исчезает единообразие в понимании закона, то появляется возможность толковать его в зависимости от целесообразности, возникает неопределенность содержания норм и заканчивается законность. В особенности это относится к основному закону государства и конституционной законности. Потеря конституционной нормой формальной определенности, любая двусмысленность в оценке ее содержания девальвируют Конституцию[6].

Обобщая современную конституционную регламентацию принципа гласности, следует отметить, что, хотя в Конституции Российской Федерации 1993 года названный принцип не нашел прямого урегулирования, но конституционные нормы выступили основой для последующего развития законодательства о местном самоуправлении, закрепления его принципов в целом и принципа гласности местного самоуправления в частности.

Пристатейный библиографический список

1. Алебастрова И.А. Конституционные принципы: форма выражения, место в системе права и его источников // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 8.

2. Васильев В.И. Местное самоуправление. – М., 1999.

3. Михеев Д.С. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Марий Эл). – Йошкар-Ола: Изд. Маргосуниверситета, 2009.

4. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М., 2006.

5. Шайхуллин М.С. Традиции местного самоуправления для муниципальной власти в России // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 12.

6. Шайхуллин М.С. Традиционные принципы муниципального права в правоприменительной практике. Современная юридическая наука и правоприменение: Сборник статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции, проводимой в рамках Вторых Саратовских правовых чтений (Саратов, 28–29 мая 2009). – Саратов, 2009.

[1] Алебастрова И.А. Конституционные принципы: форма выражения, место в системе права и его источников // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 8. – С. 15.

[2] Конституция (Основной закон) СССР: принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР 7 декабря 1977 г. – М.: Юрид. лит., 1978. – С. 18, 31–32, 42.

[3] Васильев В.И. Местное самоуправление. – М., 1999. – С. 70.

[4] Шайхуллин М.С. Традиции местного самоуправления для муниципальной власти в России // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – №12. – С. 24; Традиционные принципы муниципального права в правоприменительной практике. Современная юридическая наука и правоприменение: Сборник статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции, проводимой в рамках Вторых Саратовских правовых чтений (Саратов, 28–29 мая 2009). – Саратов, 2009. – С. 57.

[5] Михеев Д.С. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Марий Эл). – Йошкар-Ола: Изд. Маргосуниверситета, 2009. – С. 49.

[6] Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М., 2006. – С. 241.