Федерация как форма государственного ус­тройства есть одна из исторически обусловлен­ных форм государственного единства. Множе­ственность местных и государственных уровней правового регулирования общественного устрой­ства в федерации представляет собой непротиво­речивый комплекс институтов и институций, находящихся во взаимодействии и имеющих собственную динамику развития. Нетрудно по­нять, сколь сложен этот комплекс, и сколь вы­веренными должны быть механизмы государ­ственного управления федерацией, при том, что среди федеративных государств нет идентичных по формату и правовым традициям. Вместе с тем, демократическое конституционное устройство федеративных стран предполагает обязательное наличие базового комплекса прав и ценностей, в ряду которых народовластию отводят ведущую роль. Право на референдум, как одна из форм на­родного волеизъявления, занимает в конституци­ях традиционное место, однако в правовой прак­тике даже небольшого числа федеративных стран эта форма народовластия реализуется со значи­тельными различиями.

Австрия является страной с развитой пред­ставительной демократией. Конституция страны закрепляет возможность прямого народовластия. В Австрии действует несколько законов, которые регулируют прямое народовластие на федераль­ном уровне, в федеральных землях и в муниципа­литетах.

На федеральном уровне в Австрии есть четы­ре различных механизма участия граждан в при­нятии политических решений:

1. Народная инициатива (Volksbegehren). На­родная инициатива (может переводиться еще как «общественная петиция») получила боль­шой интерес и поддержку общественности. На­чиная с 1963 года, когда закон об общественных инициативах вступил в силу, данная форма де­мократии была применена в 34 случаях. Общест­венная инициатива должна быть поддержана не менее 100 тыс. избирателей или, по крайней мере, одной шестой части электората в каждой из федеральных земель, и в этом случае Нацио­нальный Совет (высший представительный ор­ган, Nationalrat) конституционно обязан обсудить и выработать решение по вопросу, заявленному в петиции (статья 41 Конституции Австрии). Од­нако это далеко не означает факт удовлетворения властями общественной инициативы. Например, в 1982 году Национальный Совет отклонил пети­цию, подписанную более 1,3 млн избирателей, против строительства дополнительного конфе­ренц-центра ООН [5].
2. Обязательный референдум (Volksabstim- mung). Обязательные референдумы как механизм реализации народовластия впервые были введены в правовую систему Австрии в 1920 году. Обяза­тельный референдум проводится в двух случаях:

а)   если президент должен быть отстранен от должности до окончания срока его полномочий (см. ст. 60 разд. 6 Федеральной Конституции: «До истечения срока своих полномочий Федераль­ный президент может быть отстранен от долж­ности на основании народного голосования. Народное голосование должно быть проведено, если этого потребует Федеральное собрание. ...Отклонение на основании народного голосова­ния предложения об отстранении Федерального президента от своей должности считается его но­вым избранием и влечет за собой роспуск Наци­онального совета»);

б)   в случае комплексного изменения Консти­туции (см. ст. 44 разд. 3 Федеральной Конститу­ции: «Пересмотр всей Федеральной Конститу­ции, в том случае, если этого потребует одна треть членов Национального совета или Федерального совета, и каждое ее частичное применение после окончания процедуры, предусмотренной ста­тьей 42, но до удостоверения Федеральным прези­дентом, должны быть поставлены на голосование народа всей Федерации»).

До сих пор в поствоенной Австрии было толь­ко три обязательных референдума: референдум по использованию атомной энергии близ одной из коммун в 1978 году, референдум о вступлении в Европейский союз в 1994 году, референдум о со­хранении срочной службы в армии в 2013 году. Следует отметить, что, в отличие от народной инициативы, референдум не может быть иници­ирован со стороны граждан.

1. Необязательный, консультативный рефе­рендум (Volksbefragung) проводится по иници­ативе Национального совета. Национальный со­вет имеет право созывать такой вид референдума исключительно по вопросам огромной важности для страны. Такой референдум назначается боль­шинством голосов членов Национального совета. Результаты такого референдума носят рекомен­дательный характер [1, 3].
2. Публичные слушания. В рамках публичных слушаний исследуется общественное мнение по тем или иным вопросам. В отличие от референду­ма консультация не имеет обязательной силы, а носит информативный характер. Публичные кон­сультации пока не проводились на федеральном уровне, этот инструмент в основном используется на местном и региональном уровнях [3].

Народовластие распространено на муници­пальном уровне. Конституция Австрии опреде­ляет общие вопросы местного самоуправления. Более детальное регулирование попадает в ком­петенцию уже федеральных земель (ст. 115 Кон­ституции). Вот почему существует девять различ­ных муниципальных норм в Австрии, похожих по своим основным функциям в общих чертах, но различающихся в деталях. Кроме того, каждый муниципалитет имеет свою собственную систему организации местного самоуправления с укло­ном на местные особенности. В общей сложности в Австрии действует 24 муниципальных кодекса (по одному на каждую землю и 15 для каждого установленного законом города). В основном пря­мое народовластие на муниципальном уровне в Австрии заключается в выборах местных мэров и депутатов муниципальных советов.

Таким образом, референдум как форма реа­лизации права на всенародное волеизъявление является в Австрии достаточно подробно регла­ментированным в сфере государственного права, но исключительно редко применяемым инстру­ментом государственного управления.

В Швейцарии народовластие берет начало в середине XIX века. На тот период Швейцарская конфедерация была политически разделена меж­ду «консерваторами» и «либералами», и в канто­нах на этой почве регулярно происходило немало инцидентов (в том числе и несколько политиче­ских убийств). Политическая нестабильность при­водила к частым сменам местных администраций от консервативных до либеральных, и наоборот (например, в Цюрихе в 1830-е годы произошло несколько «путчей»). В 1847 году противостояние между консервативными и либеральными вла­стями достигло наивысшей точки. После несколь­ких вооруженных стычек с «либералами» лидеры консервативных партий получили относительное превосходство на политической арене Швейца­рии. Дабы предотвратить возможные конфликты в будущем, они предложили систему «умерен­ного» федерализма, которая позволяла, с одной стороны, сформировать федеральные власти, но с ограниченными полномочиями, а другой - пре­доставить кантонам необходимый уровень поли­тической и экономической автономии [6].

Современная Швейцария - конфедеративное государство, состоящее из 26 кантонов (отдельных регионов) и 2,7 тыс. коммун (муниципалитетов). Право народовластия в Швейцарии распростра­няется на федеральный, региональный и местный уровни. Как и в Австрии, основными формами прямой демократии в Швейцарии являются на­родная инициатива и общественный опрос граж­дан (консультативный всенародный референ­ду^{м) [1]}.

Принципы и формы прямой демократии регулируются Конституцией Швейцарии от 18 апреля 1999 года. Форм всего две.

1. Народная инициатива. Согласно Кон­ституции, есть два вида народной инициативы. Во-первых, инициатива полного пересмотра швейцарской Конституции (ст. 138 Союзной Конституции). Ее могут выдвинуть не менее чем 100 тыс. избирателей. Во-вторых, инициатива по частичному пересмотру основного закона страны.

Народная инициатива частичного пересмо­тра Союзной конституции допускается в форме общего предложения или разработанного про­екта (в данном случае требуется также 100 тыс. голосов избирателей). Инициатива в форме раз­работанного проекта выносится на голосование народа и кантонов. Союзное Собрание (высший федеральный законодательный орган Швейца­рии) полномочно рекомендовать инициативу к принятию или отклонению. Если Собрание ре­комендует отклонить инициативу, то имеет пра­во внести встречный проект. В этом случае народ и кантоны голосуют одновременно по обоим проектам, но если народ и кантоны расходятся в своих предпочтениях, то отклоняются оба про­екта [6].

1. Референдумы. Как и в Австрийской Респу­блике, в Швейцарии допустимы два типа рефе­рендумов: обязательный (ст. 140 Конституции) и факультативный (ст. 141 Конституции).

Обязательный референдум проводится, если на голосование народа и кантонов выносятся сле­дующие вопросы:

-      полные или частичные изменения Союзной Конституции;

-      вступление страны в организации коллек­тивной безопасности или наднациональные со­общества;

-      принятие союзных законов, которые не име­ют конституционного основания, и срок действия которых превышает один год.

Для факультативного референдума условия следующие: требование 50 тыс. избирателей или восьми кантонов.

Предметом всенародного голосования могут быть:

-        союзные законы;

-      объявленные срочными союзные законы, срок действия которых превышает один год;

-       федеральные решения, поскольку это пред­усмотрено Конституцией или законом;

-      международно-правовые договоры, кото­рые являются бессрочными и нерасторжимыми; предусматривают вступление в международную организацию; вводят многостороннюю унифика­цию права.

Решение принимается большинством голосо­вавших на референдуме граждан.

Проекты, вынесенные на голосование наро­да и кантонов, принимаются, если за это выска­залось большинство голосующих и большинство кантонов. Результат народного голосования в кантоне считается голосом кантона. При этом кантоны Обвальден, Нидвальден, Базель-город, Базель-сельский, Аппенцелль-Ауссерроден и Ап- пенцелль-Иннерроден имеют по половине голоса кантона.

Народные инициативы и референдумы ха­рактерны не только для событий федерального масштаба, они также проводятся для принятия решений на уровне кантонов и коммун. Каждый кантон может выбрать свой собственный способ, позволяющий гражданам принимать значимые для местного сообщества решения (если это, ко­нечно, не противоречит базовым правилам, за­крепленным в Конституции). Например, в ряде кантонов граждане имеют право на отзыв мест­ной администрации. Чем ниже административ­но-политический уровень, тем больше имеется возможностей у граждан участия в выработке не­обходимых решений [1].

В Швейцарии действует определенная систе­ма организации проведения референдумов и во­леизъявлений. Избирательные дни назначаются в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 10 Федерального закона «О политических правах» от 17.12.1976 (the Federal Law on Political Rights) и статьей 2а Указа «О политических пра­вах» от 24 мая 1978 г. (the Decree on Political Rights). Минимум за четыре месяца до дня голосования Федеральное Правительство определяет, какие предложения должны быть представлены на го­лосование, а Федеральная Канцелярия направля­ет в кантоны собственно предложения и бюллете­ни для голосования [1].

Федеральный Совет объясняет каждое пред­ложение, которое ставится на голосование в бюл­летенях. Информация должна включать доводы «за» или «против» того органа власти, который ответственен за проведение народной инициати­вы или референдума. Информация публикуется на четырех официальных языках. Каждый кантон несет ответственность за проведение голосования в пределах своей территории и имеет свои соб­ственные правила организации волеизъявления, которые могут отличаться по регионам. Напри­мер, четыре кантона имеют один или несколь­ко централизованных списков избирателей, в то время как другие 22 кантона используют децен­трализованные перечни избирателей. Таким об­разом, Федеральный закон требует, чтобы все избиратели получили документы, необходимые для волеизъявления, как минимум за четыре не­дели до проведения опроса или референдума (статья 11 Закона о политических правах). Однако кантоны вольны выполнить это положение опти­мальным для них способом. Руководство на изби­рательных участках организуется властями канто­нов или коммун. После голосования происходит сбор и обработка бюллетеней от каждого избира­тельного участка, компиляция предварительных результатов со всего кантона и уведомление фе­деральных властей о результатах. Окончательное решение по волеизъявлению готовит в свою оче­редь Федеральный Совет [1].

Нормы, регулирующие проведение рефе­рендумов в Швейцарии, имеют проработан­ную детализацию. Не трудно увидеть, что как вид всенародного волеизъявления референдум в Швейцарии даже при частом применении не унифицируется по субъектам конфедерации в процедурном плане, оставаясь при этом универ­сальным инструментом решения вопросов госу­дарственного управления.

Надо думать, расположению швейцарского общества к референдуму благоприятствуют как минимум два фактора: во-первых, длительный исторический опыт проведения референдумов без последствий для государственного устройства страны, а во-вторых, наибольшая из возможных степень децентрализации кантонов в рамках еди­ной Швейцарии. В окружении крупных европей­ских соседей кантоны располагают имеющейся у них правосубъектностью во многом благодаря на­личию международной субъектности Швейцар­ской Конфедерации.

В отличие от Австрии или Швейцарии в Германии общегерманские референдумы не так активно применяются на практике. Можно предположить, что это связано с заметной много­полярностью германского сообщества.

Референдумы на общеполитические темы в Германии не предусмотрены основным законом страны. Есть только два исключения: референ­дум обязателен, если речь идет о принятии новой Конституции для всей страны или об изменении в административном делении федеративной струк­туры. В таком случае он проводится в соответству­ющих субъектах федерации.

Как указано в Конституции ФРГ, мероприя­тия, связанные с перераспределением террито­рий федеральных земель, регулируются норма­ми федерального закона, который утверждается на референдуме. При этом обязательно учиты­вается мнение заинтересованных земель. Целью народного опроса является измерение одобрения населением предлагаемых в законе изменений принадлежности территории к конкретной феде­ральной земле. Если предложение народом одо­бряется, то в течение двух лет после проведения опроса издается федеральный закон об образова­нии предлагаемой земли. Решения референдума легитимны, если за них отдано простое большин­ство участников референдума; если число голосо­вавших не меньше четверти имеющих право го­лоса на выборах в Бундестаг.

В Германии референдум остается в резерве ин­струментов прямой демократии. Федерация не­мецких земель, обладающих значительными пол­номочиями, балансирует на интересах региональ­ных элит и компромиссной федеральной поли­тике. В такой ситуации может быть оправданным то, что референдум, как мощнейший инструмент прямой демократии, удерживается в резерве.

В Бельгии это обстоятельство проявляется наиболее остро ввиду нестабильного федера­тивного баланса между субъектами федерации. Бельгийская федерация состоит из трех регионов: Фландрии, Валлонии и Брюсселя, трех сообществ: фламандцы, французы и немцы, а также четырех языковых зон (двуязычный Брюссель, зоны гол­ландского, французского и немецкого языков). Регионы и сообщества осуществляют управление в рамках своей компетенции; федеральное пра­вительство обладает полномочиями лишь в тех областях, которые явно указаны в Конституции. Однако, несмотря на это, в современной Бельгии нет конституционных и просто законодательных основ для проведения референдума и принятия решений на основе прямых демократических во­леизъявлений. Консультативный референдум, конституционность которого была предметом се­рьезных споров, был организован еще в 1950 году, и то по особому решению Парламента Бель­гии [7]. Вопрос о возвращении короля Бельгии, рассматриваемый на этом референдуме, привел к разногласиям в бельгийском обществе по ли­нии субъектов федерации. Поддержку королю оказали преимущественно жители севера Бель­гии - Фландрии, таким образом, политические взгляды не без влияния проведенного в 1950 году референдума подчеркнули этническое разде­ление в бельгийском обществе. Очевидно, что Бельгийская Федерация среди рассматриваемых государственных образований является наиболее чувствительной к процедуре всенародного воле­изъявления ввиду острых внутренних противо­речий составляющих ее сообществ, и поэтому перспективы применения референдума в каче­стве процедуры решения общегосударственных вопросов в Бельгии наименее оптимистичны.

Таким образом, исследование показало, что историческая традиция применения референду­ма в качестве инструмента всенародного волеизъ­явления по важнейшим вопросам государствен­ного управления тесно связана со стабильностью и устойчивостью федеративных отношений. В тех странах, где узы федерации прочны, референдум не представляет какой-то угрозы для националь­но государственного федеративного единства (Ав­стрия, Швейцария). В тех же странах, где федера­ция зиждется на тонком равновесии интересов центра и субъектов, референдум не применяется, так как вес народного волеизъявления способен пошатнуть баланс интересов с непредсказуемыми последствиями для национально-государственно­го федеративного единства страны.