RUS ENG

Translator

AzerbaijaniBasqueBelarusianBulgarianCatalanChinese (S)Chinese (T)CroatianCzechDanishDutchEnglishEstonianFilipinoFinnishFrenchGalicianGeorgianGermanGreekHaitian CreoleHebrewHindiHungarianIcelandicIndonesianIrishItalianJapaneseKoreanLatvianLithuanianMacedonianMalayMalteseNorwegianPersianPolishPortugueseRomanianRussianSerbianSlovakSlovenianSpanishSwahiliSwedishThaiTurkishUkrainianUrduVietnameseWelshYiddish

Читайте в следующем номере

Индексирование журнала

Импакт-фактор российских научных журналов

Группа ВКонтакте

Группа в FB

International scientific and practical law journal Eurasian Journal of International Law

№ 1 (20) 2016г.
Актуальные проблемы юридической науки и практики
Вайшнарович Г.В.
К вопросу об избирательных кодексах субъектов Российской Федерации

В настоящее время в 16 субъектах РФ приня­ты избирательные кодексы. При этом ряд ученых положительно оценивает подобное правотворче­ство. Данные исследователи, в частности, считают, что кодификация законодательства субъектов РФ способствует стабилизации и гармонизации ре­гионального законодательства, постепенному сни­жению темпов принятия новых региональных за­конов при одновременном увеличении законов о поправках к действующим законам [22, с. 141-155].

По мнению А.В. Лесина, кодификация изби­рательного законодательства субъектов РФ упоря­дочивает законодательную базу, упрощая право­применительную практику [9, с. 22-25].

А.Г. Головин предлагает использовать некото­рые системно-структурные решения, воспроизве­денные в ряде кодексов субъектов РФ, при разра­ботке Избирательного кодекса РФ [5, с. 125-129].

Другие ученые, напротив, придерживаются мнения, что принятие кодексов, особенно по во­просам совместного ведения РФ и субъектов РФ, - исключительная прерогатива федерального зако­нодателя.

В частности, Л.В. Андриченко и иные исследо­ватели отмечают, что кодификация - высшая сте-

Определение пределов кодификации законо­дательства - одна из важнейших проблем в юри­дической науке.

Р. Кабрияк отмечал, что обыкновенный ин­ститут, обыкновенный правовой механизм, попа­дающий в орбиту кодификации, автоматически повышает одновременно свой авторитет в право­вой системе. При этом исследователь считал, что в идеале кодификация должна иметь место тогда, когда правовая норма приобретает соответствую­щий уровень зрелости [6, c. 161, 391, 393, 397].

По мнению М.Ф. Туганбаевой, решение о ко­дификации той или иной отрасли права должно приниматься тогда, когда качество норм и уровень эффективности правового регулирования уже достаточно высоки, однако на практике все-таки возникают сложности с применением норматив­ных предписаний, то есть наблюдается «кризис источников права». Кодификация в этом случае обеспечит стабильность и систематичность нор­мативного материала, то есть успешно разрешит назревший кризис [27, с. 110-115].

Неоднозначным, в частности, остается отно­шение в доктрине к избирательным кодексам, в особенности к региональным.

 

пень систематизации правовых норм. Наличие кодекса предполагает, что он объединил в себе все или, по крайней мере, большую часть норм в со­ответствующей сфере общественных отношений. Однако практически решить этот вопрос на уров­не субъектов федерации вряд ли возможно [1, с. 257-275].

Д.В. Чухвичёв также считает, что локальность по территории действия законодательных актов субъектов РФ препятствует эффективному выра­жению в них общих начал правового регулирова­ния. Общие положения, действующие на терри­тории отдельного региона, не могут эффективно выполнять своих функций, определять цели, об­щий смысл остальных нормативных правовых ак­тов. Это является главной причиной, по которой проведение кодификации и создание кодифика­ционного акта на региональном уровне нежела­тельны, кодекс должен быть только общефеде­ральным.

Создание региональных кодификационных актов, по мнению исследователя, следует рассма­тривать как фактор, способствующий развитию сепаратизма, развалу федеративного государства. Судьба СССР - наглядное тому подтверждение. В его системе права большую роль играли регио­нальные (союзных республик) кодексы, являвши­еся системообразующей основой целых отраслей права, причем отраслей, ключевых по важности: уголовного права, гражданского права, процессу­альных отраслей [28, с. 53-55].

Отношение С.В. Судаковой к принятию ко­дексов в региональном законодательстве также сводится к недопустимости принятия кодифици­рованных актов по предметам совместного веде­ния РФ и субъектов РФ. По мнению ученой, ко­дексы о выборах отдельных субъектов федерации представляют собой весьма громоздкие по объ­ему законодательные акты, страдающие повто­ряемостью норм общей и особенной частей [24, с. 47-66].

Л.В. Андриченко и Е.А. Юртаева считают, что именно в региональных кодексах можно обнару­жить наибольшее количество дублирующих фе­деральное законодательство норм. По сути, это и есть результат кодификации на «втором этаже» законодательного регулирования [2, с. 5-9].

Проанализируем избирательные кодексы субъектов РФ на примере Кодекса Республики Башкортостан о выборах от 06.12.2006 № 380-з, Из­бирательного кодекса Республики Татарстан от 07.05.2007 № 21-ЗРТ, Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве от 08.07.2003 № 35- ЗС и Закона Свердловской области от 29.04.2003 № 10-ОЗ «Избирательный кодекс Свердловской области» и попытаемся сформулировать их осо­бенности и общие черты.

К числу различий в рассматриваемых изби­рательных кодексах субъектов РФ можно отнести следующие.

  1. Наименование кодекса. Акты Республики Башкортостан, Республики Татарстан и Алтай­ского края представляют собой собственно ко­декс. В Свердловской же области действует закон Свердловской области с наименованием «кодекс».

Вместе с тем, отечественная теория государ­ства и права не предусматривает такой формы законодательного акта, как закон с наименова­нием «кодекс» [10, с. 132-148; 12, с. 318-326; 25, с. 275-281; 26, с. 48]. Не существует такой формы и в федеральном законодательстве. Федеральные кодифицированные акты (например, Трудовой кодекс РФ) принимаются в форме федерального закона, но в их официальном наименовании сло­ва «федеральный закон» отсутствуют.

При этом во всех рассматриваемых кодексах, за исключением кодекса Республики Татарстан, по аналогии с федеральными кодифицированны­ми актами содержится требование о соответствии иных региональных законов и нормативных пра­вовых актов в сфере избирательного права регио­нальным избирательным кодексам и применении избирательных кодексов в случае возникновения противоречий между ними, что подчеркивает особую природу избирательных кодексов и их приоритет над иными законами субъектов РФ [3, с. 27-32].

  1. Предмет регулирования. Кодексы Респу­блики Татарстан, Республики Башкортостан и Свердловской области регламентируют исклю­чительно избирательный процесс. Кодекс Ал­тайского края, в свою очередь, регулирует как из­бирательный, так и референдумный процессы, а также процедуру отзыва.

При этом многие исследователи критически относятся к включению в единый кодекс инсти­тутов выборов, референдума, отзыва должност­ных лиц и опроса населения, имеющих разную юридическую природу и относящихся к разным формам прямого волеизъявления граждан. Сле­дует согласиться с мнением тех ученых, которые считают, что избирательный кодекс должен ре­гулировать только избирательные правоотно­шения [3, с. 27-32; 5, с. 123-125]. Интерес в этом отношении представляют выводы С.Д. Князе­ва, который в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук на основе анализа действовавшего в тот период законода­тельства и решений Конституционного Суда РФ показал несостоятельность отнесения к предме­ту современного российского избирательного права отношений, опосредующих институт от­зыва депутатов и выборных должностных лиц, а также проведение различных видов референ­дума [8, с. 13].

  1. Преамбулу, как элемент структуры акта, имеют кодексы Республики Башкортостан, Ал­тайского края и Свердловской области. Кодекс Республики Татарстан преамбулы не имеет.
  2. Традиционные для кодексов общую (содер­жащую принципы и общие начала регулирова­ния в данной отрасли законодательства, общие положения о выборах и стадии избирательного процесса) и особенную части (порядок прове­дения выборов в зависимости от вида выборов) имеют кодексы Республики Башкортостан, Ре­спублики Татарстан и Алтайского края. Кодекс Свердловской области не содержит общей и осо­бенной частей и состоит из следующих разделов:

1)     Основы организации и проведения выбо­ров (общие положения о выборах);

2)     Избирательный процесс (стадии избира­тельного процесса вне зависимости от вида вы­боров);

3)      Заключительные положения.

Вместе с тем, построение кодифицированного акта без преамбулы и общей части не соответству­ет правилам законодательной техники, а также преемственности по отношению к Федеральному закону от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», имеющему преамбулу [3, с. 28-31; 4, с. 131-135; 5, с. 125-126; 14, с. 46; 15, с. 43, 93-94; 18, с. 22-24; 20, с. 29; 21, с. 18].

Как отмечает Д.А. Керимов, деление кодекса на части позволит избежать повторения общих положений при изложении каждого правового института, правовой нормы [7, с. 39-40].

  1. В Алтайском крае наряду с избирательным кодексом действуют также Закон Алтайского края от 27 ноября 2014 года № 92-ЗС «О порядке избрания глав муниципальных образований Ал­тайского края».

В Свердловской области одновременно с изби­рательным кодексом применяется Закон Сверд­ловской области от 10 октября 2014 года № 85-ОЗ «Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области».

В Республике Башкортостан и Республике Та­тарстан нет действующих законодательных актов, регулирующих отношения в той же сфере, что и избирательный кодекс.

При этом ситуация, когда наряду с кодексом в субъекте РФ действуют иные законодательные акты в той же сфере отношений, снижает значи­мость кодекса как сводного, систематизирующего акта, ослабляет системный характер правотворче­ства [17, с. 12].

Так, по мнению Л.В. Андриченко и Е.А. Юр- таевой, результаты кодификации оказываются серьезно заниженными, что нивелирует кодекс в системе других актов регионального нормотвор­чества [2, с. 7-9].

  1. В одних субъектах РФ ранее действовавшие региональные законы, результатом переработ­ки которых стали кодексы, признавались утра­тившими силу самим избирательным кодексом (Алтайский край, Республика Татарстан и Респу­блика Башкортостан), в других - отдельно при­нимаемыми законами субъектов РФ, в частности, вводным законом к соответствующему региональ­ному избирательному кодексу (Областной закон Свердловской области от 05.12.1997 № 73-ОЗ «О введении в действие Избирательного кодекса Свердловской области»).

На наш взгляд, оба способа не противоречат правилам юридической техники, и их выбор дол­жен зависеть от количества нормативных актов, действующих в субъекте РФ до принятия кодек­са, а также от характера и времени вступления в силу вносимых кодексом изменений. В частно­сти, вводные законы принимались и в отношении большинства федеральных кодексов, особенно в случаях, когда существовала необходимость пред­усмотреть поэтапное введение в действие соот­ветствующего кодекса (например, Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в дей­ствие Градостроительного кодекса Российской Федерации»).

  1. В избирательных кодексах Республики Баш­кортостан, Алтайского края и Свердловской об­ласти содержатся дефинитивные нормы (статьи, устанавливающие используемые в рассматривае­мых кодексах основные термины и понятия) [15, с. 93-94]. Избирательный кодекс Республики Та­тарстан, в свою очередь, ограничивается ссылкой на использование в нем основных понятий и тер­минов, применяемых в том же значении, что и в Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об ос­новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Феде­рации» и Федеральном законе от 06.10.2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

 

Принимая во внимание характер кодекса как сводного акта, регулирующего данную сферу общественных отношений и аккумулирующего нормы, действующие в данной сфере, а также на­личие в региональных избирательных кодексах иным норм, содержащихся в федеральном зако­нодательстве, особенно в их общих частях, на наш взгляд, целесообразно отражать в избирательных кодексах субъектов РФ дефинитивные нормы [23, с. 12-13].

Вместе с тем, у избирательных кодексов субъ­ектов РФ можно обнаружить и общие черты, ко­торые выделяются в юридической литературе в качестве общих признаков всех кодифицирован­ных актов:

  1. Являются результатом переработки опре­деленного массива нормативных правовых актов и сведения его в некий единый документ [18, с. 22­24; 23, с. 12-13].

Так, действующим избирательным кодексом Республики Башкортостан признан утратившим силу Кодекс Республики Башкортостан о выбо­рах от 01.09.1997 № 118-з (с последующими из­менениями). При этом ранее Кодекс Республики Башкортостан о выборах от 01.09.1997 № 118-з признал утратившими силу законы Республики Башкортостан, действовавшие в данной сфере (например, от 13.10.1991 № ВС-9/38 «О выборах Президента Республики Башкортостан»).

Избирательным кодексом Республики Та­тарстан признан утратившим силу ряд законов Республики Татарстан (в частности, от 22.09.2003 № 37-ЗРТ «О выборах депутатов Государственно­го Совета Республики Татарстан»).

Также в связи с внесением изменений Зако­ном Республики Татарстан от 22.06.2012 № 41-ЗРТ в Избирательный кодекс Республики Татарстан (предмет регулирования избирательного кодекса дополнен проведением выборов Президента Ре­спублики Татарстан) Законом Республики Татар­стан от 14.07.2012 № 54-ЗРТ признан утратившим силу Закон Республики Татарстан от 25.03.2004 № 27-ЗРТ «О выборах Президента Республики Та­тарстан» (с последующими изменениями).

По истечении шести месяцев со дня вступле­ния в силу избирательного кодекса Алтайского края прекратил свое действие Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 05.11.1999 № 52- ЗС (с последующими изменениями), ранее при­знавший утратившими силу законы Алтайского края, действовавшие в данной сфере (например, от 05.10.1995 № 13-ЗС «О выборах депутатов Ал­тайского краевого Законодательного Собрания»).

Законом Свердловской области от 29.04.2003 № 11-ОЗ «О введении в действие Избиратель­ного кодекса Свердловской области» признан утратившим силу Избирательный кодекс Сверд­ловской области от 05.12.1997 № 72-ОЗ (с после­дующими изменениями), с момента введения в действие которого в соответствии с Областным законом от 05.12.1997 № 73-ОЗ «О введении в дей­ствие Избирательного кодекса Свердловской об­ласти» прекращали действие областные законы, регулировавшие соответствующие отношения (от 28.11.1994 № 12-ОЗ «О выборах Губернатора Свердловской области» и т. д.).

  1. Закрепляют принципы и общие начала ре­гулирования в своей подсистеме данной отрасли законодательства [15, с. 93-94; 19, с. 45; 21, с. 18], включают в себя нормы общего характера [14, с. 46; 15, с. 43; 20, с. 29].

Так, все рассматриваемые кодексы содержат нормы, регулирующие основы организации и про­ведения выборов, которые должны применяться при проведении выборов всех избираемых долж­ностных лиц и депутатов органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправ­ления муниципальных образований субъекта РФ (принципы проведения выборов, избирательные права граждан, законодательство о выборах, дей­ствующее на территории субъекта РФ).

  1. Имеют максимально широкую для данной отрасли законодательства сферу действия [11, с. 203; 13, с. 66; 14, с. 46; 15, с. 43; 16, с. 18-23; 18, с. 22-24; 19, с. 44; 20, с. 29; 23, с. 12-13].

Каждый из рассматриваемых кодексов регу­лирует проведение выборов всех избираемых в субъекте РФ должностных лиц и депутатов орга­нов государственной власти субъекта РФ и орга­нов местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ, регламентирует все стадии избирательного процесса.

  1. Отличаются большим объемом [16, с. 18-26].

Избирательный кодекс Республики Башкор­тостан содержит 112 статей и 11 действующих приложений; избирательный кодекс Республи­ки Татарстан - 133 статьи и 4 действующих при­ложения; избирательный кодекс Алтайского края - 254 статьи и 5 действующих приложений; избирательный кодекс Свердловской области - 100 статей и 5 действующих приложений.

Проанализировав избирательные кодексы субъектов РФ, можно обнаружить у них как отли­чительные черты, так и общие признаки, которые одновременно выделяются в юридической лите­ратуре в качестве общих черт всех кодифициро­ванных актов.

В этой связи можно сделать вывод, что реги­ональные избирательные кодексы содержат ос­новные признаки кодифицированных актов, а следовательно, в целом соответствуют правовой природе кодекса.

По нашему мнению, кодификация региональ­ного избирательного законодательства способ­ствует гармонизации и упорядочению законода­тельства субъектов РФ в данной сфере, но только при условии соблюдения субъектами РФ правил юридической техники при написании кодифици­рованного акта и минимального дублирования в региональном кодексе норм, закрепленных феде­ральным законодательством.

НОВОСТИ

Наши партнеры

 

Лицензия Creative Commons
Это произведение доступно по лицензии Creative Commons «Attribution» («Атрибуция») 4.0 Всемирная.