В настоящее время в сфере международных автомобильных перевозок сложилась непростая ситуация относительно соблюдения российскими властями Таможенной конвенции о международной перевозке грузов с применением книжки международных дорожных перевозок (МДП) 1975 года (далее – Конвенция МДП) [9].

В 2013 году Федеральная таможенная служба РФ издала три письма (№ 01-11/28474 от 04.07.2013, № 01-11/45617 от 14.10.2013, № 01-11/45603 от 14.10.2013). По мнению Ассоциации международных автомобильных перевозчиков (АСМАП), письма нарушают положения Конвенции МДП. Исполнительный совет МДП придерживается сходной точки зрения [5]. Руководитель департамента МДП Международного союза автомобильного транспорта (МСАТ) М. Ретельски заявил: «Данное решение, принятое Федеральной таможенной службой в одностороннем порядке и намеченное вступить в силу с 14 августа, не соответствует ни духу, ни тексту Конвенции МДП (особенно ее статьям 4, 11, 23, 42бис и 48), ни другим правовым нормам» [2]. В свою очередь, МСАТ при отказе принимать книжки МДП в качестве гарантии при осуществлении таможенного транзита рекомендует перевозчикам обжаловать действия ФТС в суд [3].

ФТС отказывается применять нормы Конвенции МДП, ссылаясь на нормы Таможенного кодекса Таможенного союза (ТК ТС), регламентирующие процедуру таможенного транзита и меры обеспечения соблюдения таможенного транзита (ст. 217), поясняя, что гарантийное обеспечение, предоставляемое АСМАП, не соответствует действующему таможенному законодательству.

На первый взгляд, может показаться, что имеется коллизия норм международного права [6]. Но это не так. Таможенный кодекс Таможенного союза (ч. 2 ст. 217) не требует предоставлять обеспечение уплаты таможенных платежей, если это установлено международными договорами, а именно это и предусматривает статья 4 Конвенции МДП. Таким образом, нет никакой коллизии, нормы ТК ТС допускают возможность применения Конвенции МДП. Можно лишь говорить о применении обеспечения уплаты таможенных платежей, предусмотренных ТК ТС, если Конвенция МДП по какой-либо причине не будет применяться. Такое возможно, например, в случае денонсации Конвенции МДП (ст. 54 Конвенции); однако Российская Федерация не заявляла о намерении денонсировать Конвенцию МДП.

Возможен еще один способ правомерного неприменения норм Конвенции МДП на территории

государства-участника. В п. 1 ст. 6 Конвенции МДП говорится о возможности договаривающейся стороны предоставлять некоторым объединениям право выдавать книжки МДП и предоставлять гарантии самостоятельно или через корреспондентов. Для реализации этого права государство должно установить гарантии и условия их предоставления. Пункт 2 этой статьи регламентирует условия признания определенного государством гарантийного объединения другими договаривающимися сторонами. Таким образом, применять процедуру на своей территории государство имеет право. Необходимо отметить, что Конвенция МДП не предусматривает порядка определения национального гарантийного объединения и последствий неосуществления такого определения. При этом далеко не все государства, подписавшие Конвенцию МДП, фактически применяют процедуру транзита с применением книжек МДП на своей территории, так как гарантийные объединения ими не определены. По данным МСАТ, на территории 10 государств из числа присоединившихся к Конвенции МДП не могут осуществляться перевозки с применением книжек МДП в связи с отсутствием признанных гарантийных объединений. Конвенция также ничего не говорит о возможном отзыве разрешения на выдачу книжек МДП, основаниях и порядке его осуществления и о последствиях таких действий.

Таким образом, можно утверждать следующее:

1. Отсутствие гарантийного объединения на территории государства – участника Конвенции МДП не является ее нарушением.

2. Возможность определения гарантийного объединения и порядок такого определения устанавливаются государством-участником самостоятельно.

3. Государству не запрещено отказывать действующему гарантийному объединению в дальнейшей выдаче книжек МДП.

4. Процедура МДП не применяется на территории тех государств, где отсутствуют гарантийные объединения, уполномоченные на выдачу книжек МДП, несмотря на действие самой Конвенции на территории этих государств.

Следовательно, для полноценного применения Конвенции МДП на территории РФ требуется издание уполномоченным органом имплементационного акта [6]. В нем, в числе прочего, нужно определить гарантийное объединение, уполномоченное выдавать книжки МДП на территории РФ и выступать гарантом в рамках процедуры МДП перед российскими таможенными органами. В РФ есть «Положение о порядке

применения Таможенной конвекции о международной перевозке грузов с применением книжки МДП» (утверждено приказом ГТК РФ от 18 мая 2004 года № 206). Этот документ определяет, что гарантийным объединением в Российской Федерации является Ассоциация международных автомобильных перевозчиков. Положение должно применяться в части, не противоречащей таможенному праву ТС. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что пункт 4.1 этого акта, определяющий АСМАП в качестве гарантийного объединения, не противоречит действующему законодательству и может применяться и сегодня. Иными словами, в установленном порядке АСМАП вправе выдавать книжки МДП на территории России и отвечать по ним в качестве гаранта. Таким образом, можно говорить о том, что на сегодняшний день процедура МДП должна применяться на всей территории России, поскольку для этого были предприняты все необходимые действия, и правила ТС этого не запрещают.

Однако на практике ФТС РФ постепенно отказывается от принятия книжек МДП и настаивает на применении процедуры таможенного транзита в соответствии с ТК ТС [1]. Мотивами указанных действий являются: во-первых, увеличившееся количество случаев нарушения процедуры МДП, при которых невозможно взыскать с гарантийного объединения и с держателя книжки МДП неуплаченные таможенные платежи; во-вторых, несоответствие действующему праву обеспечения уплаты таможенных платежей в форме договора страхования, который применяется АСМАП для удовлетворения претензий ФТС РФ. Однако указанные обстоятельства не влияют на правовую оценку действий ФТС РФ, ее подразделений и должностных лиц. Для взыскания неуплаченных таможенных платежей, в том числе принудительного, у ФТС есть разные возможности, в том числе возможность обратиться в суд в установленном порядке. Что касается применения договора страхования, то между ФТС РФ и АСМАП заключено соглашение, которое не содержит положений, относящихся к возможному отказу в принятии книжек МДП.

Необходимо заметить, что сам факт определения гарантийного объединения в приказе ГТК РФ означает, что должна применяться гарантия в соответствии с Конвенцией МДП. Между тем, в Конвенции не предусмотрено, в какой форме гарантийное объединение должно осуществлять перестрахование своих рисков [7, 8]. Более того, сам факт расторжения соглашения между ФТС и АСМАП не может стать основанием для отказа в применении книжек МДП, так как ответственное лицо определяется не соглашением, а нормативным актом.

На основании изложенного можно сделать вывод о противоречии актов ФТС нормам Конвенции МДП [6]. Представляется, что такое противоречие является следствием неумелого применения доступных способов регулирования. Конвенция МДП не запрещает государствам отказывать в разрешении на выдачу книжек МДП тем гарантийным объединениям, которые ранее получили такое разрешение. Иными словами, ФТС необходимо издать соответствующий акт на основании статьи 6 Конвенции МДП, в котором будет закреплено, что на территории России нет уполномоченных на выдачу книжек МДП гарантийных объединений. В этом случае формально никакая организация не будет нести ответственность за вновь выданные книжки МДП. Следовательно, процедура МДП объективно не сможет применяться до тех пор, пока ФТС РФ не определит новое уполномоченное гарантийное объединение.

Однако ФТС РФ такой акт не издает и не вносит изменения в действующий акт, определяющий АСМАП в качестве уполномоченного гарантийного объединения. В сложившейся ситуации АСМАП может продолжать выдавать перевозчикам книжки МДП, зная, что ФТС их отказывается принимать в качестве обеспечения таможенного транзита. При этом позиция ФТС никак не влияет на вопрос признания АСМАП в качестве члена международной гарантийной сети МСАТ. Следовательно, выданные АСМАП книжки МДП должны приниматься во всех остальных государствах, применяющих на своей территории процедуру МДП (во всяком случае, до издания каких-либо актов о запрете).

Возникает вопрос: как после полного запрета на принятие книжек МДП российскими таможенными органами будет выглядеть ситуация с применением книжек МДП для таможенного транзита? В соответствии с письмом ФТС РФ от № 01-11/45603 от 14 октября 2013 года таможенным органам предписано:

1. В российском таможенном органе отправления начинать процедуру таможенного транзита только при предоставлении обеспечения уплаты таможенных платежей либо организации таможенного сопровождения.

2. В российском таможенном органе назначения процедура таможенного транзита с применением книжки МДП завершается в установленном порядке, если товары были ввезены на таможенную

территорию таможенного союза через Беларусь или Казахстан.

3. В случаях, когда товары, ввезенные через Беларусь или Казахстан, покидают пределы территории ТС через таможенный орган России, должны быть выполнены все необходимые формальности для продолжения перевозки с применением книжки МДП.

4. Завершение процедуры таможенного транзита с применением книжки МДП предусмотрено для товаров, ввозимых через территорию Беларуси и Казахстана, если для обеспечения таможенного транзита дополнительно применялось таможенное сопровождение или определение маршрута перевозки.

Таким образом, можно выделить три вида действий таможенных органов, которые можно оценивать как нарушающие нормы международного права:

1. Отказ в принятии книжки МДП в случае начала процедуры таможенного транзита с применением книжки МДП в таможенном органе РФ.

2. Отказ в принятии книжки МДП для таможенного транзита при ввозе товаров на территорию России через территории Беларуси и Казахстана, если применялось таможенное сопровождение или определение маршрута перевозки.

3. Отказ в принятии книжек МДП для таможенного транзита при ввозе товаров на территорию РФ через территорию государств, не входящих в ТС.

Действующее законодательство предусматривает возможность обжалования незаконных действий государственных органов и должностных лиц в суд. Вместе с тем, целесообразность её применения в данном случае можно поставить под сомнение. В соответствии со статьей 152 АПК РФ суд должен рассмотреть дело в течение трех месяцев, а максимальный срок действия книжки МДП составляет 60 дней и продлению не подлежит. В связи с этим при обжаловании может получиться ситуация, когда будет вынесено решение суда в пользу заявителя, но таможенные органы откажут в принятии книжки МДП к оформлению в связи с истечением срока. В остальных случаях, когда перевозка в рамках процедуры МДП уже начата, такое обжалование кажется еще менее целесообразным.

Отказываясь принимать книжки МДП, таможенные органы и не делают в них никаких отметок, за исключением завершения процедуры МДП. Это означает, что, не завершив процедуру МДП до ввоза на территорию России товаров с территории государств, не входящих с ТС, и не завершив ее в таможенных органах в установленном порядке при ввозе с территории Беларуси и Казахстана, перевозчик уже не сможет завершить ее должным образом и, соответственно, вынужден это делать. Однако завершение процедуры МДП в установленном порядке исключает незаконные действия таможенных органов России, что не позволят их обжаловать. А невозможность завершения в перспективе процедуры МДП должным образом может повлечь более неблагоприятные последствия, чем исполнение требований таможенных органов России о применении дополнительных мер обеспечения таможенного транзита.

Кроме того, попытка взыскания вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов на основании статьи 1069 ГК РФ, с большой долей вероятности не приведет к желаемому результату, поскольку далеко не весь реальный ущерб и упущенная выгода находятся в причинно-следственной связи с отказом в принятии книжки МДП таможенными органами.

В то же время надо отметить, что снизить негативные последствия для международных перевозчиков, применяющих процедуру МДП, от сложившейся ситуации можно, предприняв следующие действия:

1. Чтобы исключить отказ в принятии книжки МДП в российском таможенном органе отправления, можно осуществлять начало транзитной операции на территории Беларуси или Казахстана, так как на территории этих государств, по информации АСМАП, продолжает применяться процедура МДП без каких-либо дополнительных требований [4]. «Товары Таможенного союза» из России в Беларусь и Казахстан будут перевозиться в рамках Единой таможенной территории. В соответствии с п. 37 ч. 1 ст. 4 ТК ТС к товарам таможенного союза относятся находящиеся на таможенной территории ТС товары: полностью произведенные на территориях государств – членов таможенного союза; ввезенные на таможенную территорию таможенного союза и приобретшие статус товаров таможенного союза в соответствии с ТК ТС и (или) международными договорами государств – членов таможенного союза; изготовленные на территориях государств – членов таможенного союза из вышеуказанных товаров и приобретшие статус товаров таможенного союза в соответствии с таможенным кодексом таможенного союза и (или) международными договорами государств – членов таможенного союза.

2. Осуществлять по возможности ввоз товаров на территорию России через территорию Беларуси

или Казахстана. При этом нужно оценить экономическую целесообразность такого изменения маршрута перевозки и предусмотреть, что сумма обеспечиваемых таможенных платежей не превысит на 500 евро лимит гарантии по книжке МДП. Это позволит исключить применение таможенного сопровождения и, соответственно, завершение процедуры МДП на границе. Покидать территорию России в этом случае товары будут также с соблюдением процедуры МДП, что позволяет осуществлять их транзит через территорию ТС в третьи страны по одной книжке МДП.

3. Осуществляя перевозку с применением книжки МДП до границы с Россией, далее завершать процедуру в установленном порядке. После этого необходимо обратиться с заявлением в выдавшее книжку гарантийное объединение, прило-

жив к нему оригинал книжки МДП, копию CMR-накладной и документы, подтверждающие применение мер обеспечения таможенного транзита.

Таким образом, можно говорить о том, что Федеральная таможенная служба России, не допуская применения книжек МДП для оформления процедуры таможенного транзита, нарушает нормы Конвенции МДП. Такое нарушение является следствием неумелого применения доступных способов регулирования. Ограничить применение книжек МДП на территории России возможно, и не нарушая норм Конвенции МДП. Судебная защита нарушенных прав представляется в этом случае неэффективной из-за особенностей применения фактической реализации мер, предусмотренных ФТС России, непосредственно таможенными органами. Наличие международных договоров, регламентирующих создание ТС, а также уже указанное неумелое применение доступных способов регулирования ФТС РФ породило неоднозначную ситуацию, когда книжки МДП, несмотря на установленные ограничения, могут быть выданы и применяться для международных перевозок по территории России.

Пристатейный библиографический список

1. http://www.asmap.ru/home.php?id=21226.

2. http://www.asmap.ru/home.php?id=21230&PHPSESSID=7do4qd8gmuaotc3dfcls6qjc77.

3. http://www.asmap.ru/home.php?id=21687.

4. http://www.asmap.ru/home.php?id=22110.

5. http://www.iru-eapd.org/ru_view_media_press?code=1174%20&lang=ru.

6. Бирюков П.Н. Международное право: Учебник. – 6-е изд. – М.: Юрайт, 2013.

7. Кирильченко А.В. Таможенное оформление и таможенный контроль международных автомобильных перевозок // Транспортное дело в России. – 2006. – № 12 (1). – С. 76–78.

8. Музылев А.К. Актуальные проблемы международного таможенного сотрудничества при создании универсальной системы транзита товаров // Аграрное и земельное право. – 2008. – № 2. – С. 134–146.

9. Сборник международных договоров СССР. – М., 1984. – Вып. 43. – С. 266–281.

References

1. http://www.asmap.ru/home.php?id=21226.

2. http://www.asmap.ru/home.php?id=21230&PHPSESSID=7do4qd8gmuaotc3dfcls6qjc77.

3. http://www.asmap.ru/home.php?id=21687.

4. http://www.asmap.ru/home.php?id=22110.

5. http://www.iru-eapd.org/ru_view_media_press?code=1174%20&lang=ru.

6. Biryukov P.N. Mezhdunarodnoe pravo: Uchebnik. – 6-e izd. – M.: Yurayt, 2013.

7. Kiril#chenko A.V. Tamozhennoe oformlenie i tamozhennyy kontrol# mezhdunarodnykh avtomobil#-nykh perevozok // Transportnoe delo v Rossii. – 2006. – № 12 (1). – S. 76–78.

8. Muzylev A.K. Aktual#nye problemy mezhdunarodnogo tamozhennogo sotrudnichestva pri sozdanii universal#noy sistemy tranzita tovarov // Agrarnoe i zemel#noe pravo. – 2008. – № 2. – S. 134–146.

9. Sbornik mezhdunarodnykh dogovorov SSSR. – M., 1984. – Vyp. 43. – S. 266–281.